摘要：在探索建立績效預算管理體系的過程中，取得了一定的成效，為進一步推進該項工作，本文進行了經驗總結，以不斷完善相關制度。
績效預算，就是政府首先制定有關的事業計劃和工程計劃，再依據政府職能和施政計劃制定實施方案，并在成本效益分析的基礎上確定實施方案所需費用來編制預算的一種方法。績效預算不僅是預算方法上的一種創新，更是強調政府執政的結果、責任和效率，它作為我國預算體制改革的方向，是政府管理理念的一次改變，逐步實現財政資金從注重資金投入向注重支出效果轉變。
鄞州區在探索建立績效預算管理體系的過程中，取得了一定的成效，同時也暴露出一些問題。為進一步推進該項工作，本文進行了經驗總結，以不斷完善相關制度。
一、鄞州區預算績效管理現狀
鄞州區經濟較為發達，財政收入在全省同級財政中名列前茅，但支出盤子大，一直以來面臨著財政資金不夠用、需求和供給平衡壓力大的難題。早在2005年，鄞州區就已經開始對預算績效管理進行了探索，逐步建立起事后評價體系。從2011年底起，又從事后評價推進到全程跟蹤監督，嘗試由部門審批變為制度化決策，由人為“分錢”變為制度“分錢”，力求使政府用錢更加公開、透明、有效。在引進第三方機構評審的基礎上，以項目的合規性、必要性、實用性、真實性為原則，分清項目的輕、重、緩、急程度安排資金，嘗試逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的預算績效管理體系，對競爭性分配資金實施全過程績效監控。
在2012年試點基礎上，2013年鄞州區進一步擴大了績效預算實施范圍，專門制定了“專項資金預算績效目標書”，將殘疾人托安養工程、職業教育發展專項、福利養老機構建設補助、衛生院醫療設備經費等23個部門的28個公共服務性強、社會關注度高的熱點重點項目，納入績效預算管理體系，涉及資金8.25億元。績效目標書與預算草案報告一起提交人大，由人大召集財政、審計、業務主管部門、區人大代表等對預算申報的合理性、績效目標的可實現性、指標體系設定的合理性、全面性等進行評審，并遞交人代會審議代表審議。同時，在互聯網上公開每個項目的預算績效目標報告，讓公眾監督資金安排與使用情況，此舉為浙江省首創，也標志著該區預算績效管理改革實現了新的突破。
二、鄞州區預算績效管理的主要做法
（一）注重宣傳引導，努力提升績效管理理念
近年來，鄞州區高度重視改革的宣傳引導，注重培育績效文化，營造協同推進的氛圍。一方面借助報刊、電視、網絡等各種宣傳載體開展宣傳工作，另一方面通過專題會議、上門交流等形式加強各部門的思想認識，逐步引導部門樹立“要錢有目標，用錢要問效，問效必問責”理念。
（二）注重支撐保障，逐步構建績效管理體系
1. 搭建組織體系，提供組織支撐
建立政府負責、財政牽頭、部門配合、中介抽審、人大監督、公眾參與的預算績效管理機制。成立由人大、政協、監察、財政、審計等部門組成的預算績效管理評審小組，全程參與績效目標評審、績效運行跟蹤監督、績效目標調整、績效評價工作。同時明確了財政局財政監督科作為牽頭科室，全面組織預算績效管理工作。
2. 健全制度體系，提供制度保障
一是從政府層面，出臺依據性文件。由區政府出臺《關于推進預算績效管理改革的意見》，明確實施全過程管理的原則、程序、要求。每年出臺《鄞州區預算績效目標管理工作實施方案的通知》、《鄞州區財政支出績效評價工作方案的通知》，明確納入重點評審項目范圍及相關要求。
二是從財政層面，出臺操作性文件。區財政局明確績效目標報告、績效中期執行情況報告、績效目標調整報告、績效評價報告等申報模板，出臺《中介機構參與預算績效管理工作暫行辦法》，統一中介機構前評價報告的文本，為部門及中介機構提供操作性指導。
三是從人大層面，出臺監督性文件。2012年區人大常委會出臺了《關于預算績效監督的若干規定》，明確人大實施績效預算全過程監督的要求，此舉為全國首創。
3. 構建技術體系，提供技術支撐
一是設立績效評價指標庫。統一績效評價的共性指標，包括目標設定、目標完成情況、組織保障水平、預算到位率、會計信息質量等。同時收集本區及其他相近地區已評項目個性指標，目前指標庫涵蓋項目158個。
二是設立中介機構庫。將市、區實力較強、有相關經驗的會計師事務所以及高校科研機構納入中介機構，同時通過邀請招標、競爭性談判等方式確定參與績效管理的機構。
三是設立專項資金績效管理平臺。由區財政局開發專項資金績效管理系統，單位申報、部門復核、財政審核、專家評審都能在網上完成，并將相關內容在網絡上公示。
（三）注重機制完善，穩步推進全過程績效管理工作
1. 抓源頭，建立績效目標評審機制
一是預算申請明細化。各部門先到基層進行調查摸底，于9月初將第二年要實施的項目的政策依據、可行性分析、預算明細、績效目標、保障措施等形成績效目標報告后上報，力求詳盡。
二是目標評審多元化。目標評審分以下幾個步驟實施：第一步財政初審，由財政部門分管領導帶隊，對每個項目進行上門溝通與輔導；第二步中介評審，由財政部門委托中介機構進行評審，提出存在問題及完善建議；第三步集體會審，由各部門分管領導匯報項目績效目標設定情況，并對評審小組成員提出的問題答疑；第四步人大聽審，由人大選取重大項目的預算績效目標，通過組織人大代表、專家及社會公眾舉行績效目標聽證會等進行重點審議，再將預算績效目標報告匯編成冊提交人代會審議，確保績效預算目標合理。
三是批復下達同步化。人代會結束后一個月內，財政將績效目標與部門預算一起批復給各部門。部門不得自行調整預算、實施計劃和目標等。
2. 抓過程，建立績效運行跟蹤機制
一是及時掌握績效運行情況。要求項目主管部門按季報送執行情況，財政部門采取上門聽取匯報、實地調查、委托中介抽查，對績效運行過程進行跟蹤監督，一旦發現問題，及時督促各部門糾正。
二是嚴格績效目標調整程序。績效目標一經確定，不得隨意調整，確需調整的，在第三季度結束后由部門提出申請，由區人民政府及財政部門嚴格審批，調整額度較大的，須提請區人大常委會審查。
3. 抓結果，建立支出績效評價機制
每年年度結束后，從績效目標重點管理范圍中，選擇部分項目委托中介機構進行結果性績效評價，其余由各部門進行自評。評審小組先上門聽取各部門績效自評情況，中介機構按不少于30%的比例實地抽查，通過發放調查問卷、網上調查、中介調查等多種形式，開展量化打分和滿意度測評。在形成正式報告前，重點項目及自評項目均需向評審小組匯報，力求深入、客觀、真實地反映存在的問題。評價結束后，區財政局向區政府匯總報告績效評價中發現的問題。2013年起，人大常委會將對重點項目評價結果進行打分評議，此舉將進一步增強部門規范支出、提高資金使用效益的意識。
4. 抓拓展，建立評價結果應用機制
一是與預算安排及結余資金管理相結合。將績效目標評審作為完善政策、預算安排的重要依據。如2013年28個重點項目申請區級預算11.36億元，實際安排預算8.25億元，核減了3.11億元。同時通過績效目標評審及績效運行情況報告，盡早掌握資金使用進度及結余情況，僅2012年調減預算7914萬元。
二是反饋部門整改。績效運行跟蹤監督及事后評價中發現的問題，由區財政局通過意見整改書反饋給各部門進行整改，促使單位進一步加強內部管理。
三是供決策層參考。對于需要區政府修訂政策以及實施過程中存在的單個部門無法解決的問題，通過內參的形式專題報告區政府。
四是實施績效問責。將績效結果納入政府考核體系，嚴格績效管理責任，對不認真履行績效管理的單位和個人，實施績效問責或行政問責。
5. 抓公開，建立多元監督機制
一是內部公開。區財政局每年將績效目標設定情況、每季將績效目標執行情況匯總報告給區政府，并抄送評審小組成員單位。將績效評價報告分送評審小組及區四套班子領導。編印《鄞州區財政支出績效評價材料匯編》，分發給全區所有行政事業單位、鎮鄉（街道）領導及財務人員。在財政內網、績效評價工作群中開設績效評價專欄，公開績效目標設定及績效評價報告。
二是網絡公開。所有項目的預算績效目標報告均通過互聯網向社會公開。同時選擇社會關注度高的民生項目和重點項目的績效評價報告向社會公開，接受社會監督。
三、當前預算績效管理存在的問題
鄞州區績效預算管理制度的建立還處于起步探索階段，目前仍存在很多問題和不足。
（一）法律體系保障不足
預算績效管理體制的實施涉及到職權在不同政府部門之間的重新分配，由行政主導的單邊推動往往會力不從心，因此立法保障成為開展績效預算的前提和基礎。
鄞州區目前績效預算體系的建立，基本上是靠區財政局在推動。雖然區政府、區財政局每年都會出臺相關文件，但由于缺乏國家層面統一的有關財政預算績效管理工作的法律法規，導致績效評價制度保障仍處于一個較低的層次，績效評價工作在開展過程中也缺乏約束和激勵手段，因而在一定程度上影響著績效預算的順利實施。
同時，由于財政部門決策權與監督權的行使制度保障不足，各主管部門又普遍缺乏主體意識，往往認為預算績效管理是財政部門的要求，不僅對部門項目資金的使用帶上了“緊箍咒”，還增加了與績效評價相關的工作量，容易產生抵觸心理，從而對績效預算的推廣和實施形成一定的阻力。
此外，由于現行績效評價制度化、法制化程度和層次不高，評價標準、評價原則、評價流程、評價時限、評價機構等方面沒有制度性、法律性的規定，存在較大的隨意性，因此評價結果的客觀、公正難以保證，其權威性、制約性大打折扣，不能充分發揮績效評價在促進政府績效提高方面的作用。
（二）績效評價結果應用不夠
完整的績效預算管理體系，需要將績效評價與預算編制有機結合起來，通俗地講，就是業務主管部門先根據政府總體工作目標設定本部門的績效目標，并根據績效目標制定實施計劃并核算成本，然后向財政申請資金。財政部門根據其項目的重要性和成本效益比，對項目分配財政資金，成本低效益高的項目優先保障資金安排。一個項目周期結束后，根據上一周期項目實施的實際效果，對項目進行績效評價，績效好的項目在下一周期優先安排資金。因此，績效報告既是對前一周期項目執行的總結分析，也是后一周期資金安排的基礎和依據。
在制度設計上，區財政要求各業務主管部門對預算安排的支出都要有相應的績效目標要求，預算執行完畢后要進行產出、成果以及成本等方面的績效評價，評價的結果作為下一年度編制預算的參考。但在實際執行過程中，事后的績效評價存在嚴重的滯后性。比如2012年的項目一般執行周期截止到年底，有的項目需跨年度到2013年初才能執行完畢，績效評價則在項目周期完畢后才陸續開展。而2013年的部門預算編制工作則早在2012年底已開展，2013年初提交人大審議通過。因此，由于時間上的滯后，績效報告無法起到對下一年度編制預算的參考和制約作用。
（三）績效評價指標體系不夠完善
建立預算績效評價體系是推行績效預算的難點，構建一個有效可行的績效指標體系是實施績效預算的重要條件。實施績效預算需要對政府的支出做出績效評價，但是政府的工作不像市場活動那樣有著直接的經濟效益，政府活動的范圍往往是那些市場失靈的領域，政府的投資也往往是那些社會需要，但短期內很難見到經濟效益的項目。因此，政府行為的特殊性決定了傳統的和單一的成本、效率、產出等指標難以確切反映出復雜的公共支出績效狀況及綜合價值。
目前，鄞州區績效評價使用的指標體系一般都分為共性指標和個性指標兩部分，其中共性指標側重于傳統的投入控制，對財政資金使用的合規性、財務制度的健全性等進行評價；而體現不同部門、不同行業、不同領域特點的個性指標由業務主管部門或第三方中介機構根據每個項目的特點單獨設立，其合理性、全面性缺乏統一的判定標準，具有一定的隨意性，難以對項目的經濟性、效率性和有效性做出科學的評價，在各部門分配財政資金的過程中也不利于對各個項目進行橫向比較。
此外，根據預算績效管理的理念，業務主管部門應當先根據政府工作整體目標設定本部門的績效目標，然后通過指標體系的形式將目標量化，再制定工作方案去實現該量化指標，核算成本并向財政部門申請資金。然而，一部分業務主管部門在實際操作過程中，卻是先根據財政資金控制數去分配項目資金，然后根據可用資金制定項目實施方案，再根據項目方案測算預期可以達到的效果，將其作為工作目標并通過指標體系體現出來。這種程序上的倒置，實際上使績效目標的設定變成了項目實施效果的預測，從而使績效目標失去了原有的作用。
（四）與傳統預算模式關系尚未完全理順
近年來，鄞州區績效預算管理制度的推廣，使財政預算資金的使用效率有了一定的提高，但在試行的過程中，與傳統預算模式的關系尚未完全理順。許多業務主管部門在思想認識上仍存在誤區，認為績效預算就是在傳統預算模式的基礎上增加績效目標和設立評價指標體系，并對項目進行績效評價，將其簡單地視作工作量的增加。而實際上績效預算體現的是分權和管理自由的理念，與傳統預算模式集權和外部控制的思想相比，兩者區別最直觀的表現是對支出過程的控制。
傳統的預算管理模式關注的是資金運行的控制，但嚴格的控制在一定程度上會影響資金管理效率，預算越編越細，控制越來越嚴，財政與業務主管部門日常工作負荷越來越大，對中長期規劃、資源配置、流程再造等重大問題反而無暇顧及。
由于目前預算績效管理制度尚未全面鋪開，因此在當前試行階段，業務主管部門同時又要按照傳統預算模式對部門預算進行細化，在年初部門預算編制時就確定全年每個項目資金使用明細。財政部門在管理上仍強調傳統預算模式中的過程控制管理，不僅對預算的總額進行控制，而且對預算資金的具體使用方向、使用方式都盡可能細化明確，將預算運行全程納入嚴格的制度約束和監控之中，使業務主管部門在資金的配置使用中受到了制約，只能按照預算的要求使用資金，機動性很小，導致主管部門對于預算資金的運作和管理缺乏必要的自主性，喪失了預算績效管理模式所應帶來的靈活性。
（五）成本費用核算不完整
當前，預算編制采用的是收付實現制的會計方法，對預算的核算和控制主要放在資金的收支方面，而對產出一定數量或質量的公共產品耗費的成本很少考核。這種核算方法缺少對政府固定資產的核算和反映，也不對固定資產計提折舊，直接影響到費用核算的完整性。
由于收付實現制的制約，鄞州區在試行預算績效管理的過程中，對成本的核算僅僅體現在項目經費支出上，而對于與項目相關的人員經費、辦公和設備經費等基本經費支出方面，并沒有進行核算。由于無法準確、完整計算成本費用，收付實現制不能很好地適應以產出為導向的績效預算管理制度的需要。
（六）審計制度不配套
根據《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》，鄞州區審計局目前對財政部門和各業務主管部門的審計，重點仍然停留在預算資金的合法合規性上：在預算編制方面，重點審查預算數是否按標準核定、有無虛編虛列預算等內容；在預算執行方面，重點審查支出過程是否符合程序規定，是否超預算撥款、擅自調整預算、挪用預算資金等情況。而對績效的審查，還沒有明確的規定和要求。
預算績效管理，本質上追求的是以較低的成本獲得較大的效益。因此，在達到績效目標的前提下，業務主管部門通過創新等方式節省資金，以比計劃更低的成本完成了任務，形成項目資金結余，應當是值得提倡和鼓勵的。然而由于當前的審計制度不是對項目績效進行審計，而是關注的依然是支出控制，通常會將資金結余作為項目存在的問題，這與預算績效管理的理念存在不一致。
同時，如果項目在財政年度結束時還有結余，那么在第二年批準下來的預算資金將可能比上年減少。這種制度實際上導致了對節約行為的逆向激勵，使業務主管部門盡力花光“法定”的每一分錢，不管項目是否還需要新的投入。這恰恰與績效預算所期望達到的降低成本費用的目標背道而馳。
四、對上述問題的思考
針對前面提到的一系列問題，研究借鑒國內外先進做法，并結合鄞州區實際情況，提出以下幾點建議。其中部分建議并非區級政府部門所能實施的，在此僅作探討。
（一）建立健全法律保障體系
法律保障是開展預算績效管理的前提和基礎。縱觀許多發達國家，在全面實施預算績效管理的過程中，都非常注重制定和完善與之相關的法律體系，以法律的形式將各部門的權力和義務固定下來，通過法律手段來規范和指導預算績效管理工作。如美國《政府績效與結果法》規定每個機構應提交年度績效規劃與報告，財政預算要與政府部門績效掛鉤，向績效好的部門傾斜；日本先后頒布了《中央省廳等改革關聯法案》和《政府政策評價法》，用法律的形式來完善本國的政府績效考核與評估工作。
建立完善的法律框架，有助于減少績效預算推廣的內部阻力，保障預算績效管理的開展。在當前國家層面尚未出臺統一的預算績效管理工作的法律法規的情況下，暫時可以先由市政府牽頭，以工作意見的形式，逐步建立規范化的預算績效管理制度體系，為進一步推進該項工作奠定基礎。
（二）加強績效評價結果的應用
績效評價結果能否得到充分應用是績效預算是否成功的重要標志。只有充分應用績效評價的結果，才能對業務主管部門有實質性的約束，促進績效預算質量的提高。
然而，由于績效評價的滯后性，項目事后評價的結果難以應用于年初預算安排。為此，對項目進行中期績效評價就十分有必要。中期績效評價關注點應放在績效目標整體完成率上，判斷項目是否能夠按期達到年初設定的目標，對已用資金的使用效益進行分析，并以此作為下一周期安排預算的參考。而事后評價則可作為后一周期項目預算調整的依據。
同時，在預算編制過程中，要進一步加強制度“分錢”的模式，對績效評價結果好的部門和項目，優先保證其下一年度預算；對績效評價結果差的，應由其解釋未能實現目標的原因，無正當理由的，相應削減其下一年度預算。通過獎優罰劣，確保績效預算的實施不流于形式。
（三）加大公眾參與程度
在推廣運用預算績效管理的努力中，財政部門為了更為精準地評價績效，不得不花費大量的精力來組織和分析績效信息，或對第三方中介機構提供的信息進行研判。
面對這個問題，近幾年，西方國家預算績效管理開始轉向如何使更多的社會公眾成為預算決策主體。公眾參與預算的最大特點是公眾直接參與預算決策，可以部分決定公共資金的優先分配順序。在美國，公眾參與預算主要通過公眾聽證、公民問卷、政府咨詢顧問委員會、公民陪審團等途徑來實現。
由公眾參與預算可以提高預算安排的針對性，使績效目標更加符合公眾的實際需求，將有限的財力用在老百姓最需要的地方。同時，在績效目標設立的過程中，讓公眾參與進來，可以群策群力，跳出財政部門和業務主管部門視野的局限性，幫助建立起更加完善的績效指標評價體系，更加科學地對預算績效進行評價。
（四）適當放寬支出控制權
進行預算績效管理，應當轉變傳統的以投入為重點的預算管理模式，構建起以預算產出和結果為衡量標準與指導方向的預算管理模式。預算管理從傳統的財務合規性問題，更多地轉移到執行效果和政策目標問題。
因此，預算績效管理強調的是支出的最終結果，財政部門只在確定支出目標和支出總額上發揮主導作用，在規定資金的大致使用方向下，下放預算執行中的決策權，主張由業務主管部門自己管理。這樣，業務主管部門在預算執行中可以更加靈活地使用資金，有利于鼓勵其進行創新和節約資金。同時，由于存在信息不對稱，信息較充分的業務主管部門更了解如何優化配置資源以實現本部門的產出目標，可以根據環境的變化以及部門自身的特點來選擇資金的最佳使用。
因此，在預算績效管理中應逐步嘗試以分散管理代替集中管理，賦予業務主管部門更充分的自主權。業務主管部門可以在預算約束下，自行確定和調整實現績效目標的策略，在人大批準的撥款限額內自由地分配財力，根據實際情況靈活地調整資金的使用方向與使用方式，尋求資金效用的最大化。
（五）探索權責發生制會計核算制度
目前，建立以權責發生制為基礎的政府財務報告制度，已經成為國際公認的公共財政管理發展方向。美國、法國、加拿大等國有選擇地采用了權責發生制，澳大利亞、新西蘭和英國則實行完全的權責發生制。我國也已于2010年年底啟動了權責發生制政府綜合財務報告試編工作。
相比收付實現制，權責發生制將成本核算的方法引入了預算之中。它通過計提固定資產折舊和反映一些長期項目和或有債務的信息，能夠更準確、更全面地反映政府在一個時期內提供產品和服務所耗費資源的成本，并更好地將預算確認的成本與預期的績效成果進行配比，從而加強業務主管部門對產出和結果的責任，有利于促進全面的預算績效管理改革。因此，隨著鄞州區預算績效管理制度的推進，為全面核算成本費用，會計核算基礎有必要從收付實現制逐步轉向權責發生制。
作者：毛盈飛 戴佳 單位：鄞州區財政局
