摘要：建立“多事一議”規則作為補充和完善，對于受益范圍為全體村民的項目仍采用“一事一議”，對于受益范圍相對較小的項目，則采取“多事一議”。
一、引言
“一事一議”是農村稅費改革后，為解決農村地區農田水利、村級道路等村級公共產品[1]籌資籌勞問題而推行的制度安排，用以替代稅費改革前的“三提五統”、義務工等舊有機制，是目前村級公共產品供給的主要形式。該制度的核心是民主決策，賦予農民在村級公共產品供給上的自主權，保證公共決策能夠充分體現村民對村級公共產品的需求偏好，借以實現村級公共產品的有效供給。這一制度“將村民自治從民主選舉擴展到經濟決策，標志著原來以鄉村官員意志為主導的村莊公共決策和公共產品供給模式的解體”。但就實施效果來看，“一事一議”制度并沒有取得理想的效果，“有事難議”、“議事難決”、“決事難行”現象較為普遍。國內學者的相關研究表明，制約“一事一議”制度有效發揮民主決策優勢的因素主要是兩個方面，一是農村經濟發展普遍較為落后導致的資金“瓶頸”，二是民主決策在鄉村治理中面臨的制度困境。本文的研究對象放在后者，即不考慮資金“瓶頸”及與此相關的因素。在此前提假設下，筆者認為影響“一事一議”制度民主決策效率的制度困境主要有以下幾個方面：“多數規則”面臨的問題、成本分割問題、委托代理關系中的信任問題、財政獎補面臨的問題，等。
二、困境
（一）多數規則
《國務院辦公廳關于轉發農業部<村民一事一議籌資籌勞管理辦法>的通知》（國辦發〔2007〕4號）規定，“召開村民會議，應當有本村18周歲以上的村民過半數參加，或者有本村2/3以上農戶的代表參加。召開村民代表會議，應當有代表2/3以上農戶的村民代表參加。村民會議所做籌資籌勞方案應當經到會人員的過半數通過。村民代表會議表決時按一戶一票進行，所做方案應當經到會村民代表所代表的戶過半數通過”。這種“多數規則”的民主決策程序雖然最大程度上保證了村民的民主權利，但在實踐中卻遭遇了很多問題。
1.范圍擴大化。村級公共產品受益范圍大多數情況下都或多或少地小于全體村民，這就導致參與決策的村民范圍可能大于一事一議項目受益范圍。這樣，受益范圍之外的那部分議事村民的意見將一定程度上左右最終的投票結果，導致最終決策偏離村級公共產品的最優決策。
2.“多數人暴政”。在多數規則下，利益趨同或者一致的多數人很容易推動對其有利的一事一議項目獲得通過，而與之相對的少數人的利益會遭到無視甚至侵害。當村政治權力按照某一固定的非正式規則（比如宗族、黑惡勢力等）分配時，“多數人暴政”問題就會非常嚴重。
3.“多數人劣勢”。在特定條件下，還可能出現“多數人劣勢”的情況。主要表現為，本應持反對意見的多數人在來自諸如村干部乃至上級行政方面的壓力下違背自身意愿選擇投票支持一事一議項目，形成壓力型主導下的“一致通過”。
（二）成本分割
從理論上說，按照收益的多少將村級公共產品供給成本分攤到不同的農戶是最公平也最容易獲得村民認可的成本分割方式。但這種分割方式在實踐中很難實現。一是村級公共產品很大程度上具有非排他和非競爭的特性，使得村民個體收益難以從村整體收益當中分離；二是村民有隱瞞未來收益預期從而少分擔成本的激勵，使得從村民處獲取個體收益真實信息難以實現。加之，由于富裕程度、地理位置、人口數量、年齡結構等等因素的差異，不同村民或農戶之間為同一公共產品愿意支付的價格（成本）也會有所差異。目前通常采用的“按人均攤”或“按戶均攤”的分割方式實際上是對上述困難的規避，操作簡單但不公平，容易遭到受益較少的村民的強烈反對，導致籌資籌勞方案難以獲得通過。
（三）委托代理
村級公共產品供給過程是一個典型的委托代理關系，村民通過“一事一議”程序籌資籌勞，并委托村民委員會具體負責村級公共產品的生產。但村民與村民委員會成員的目標函數并不一致，一是村民委員會事實上承擔著村民自治組織和鄉鎮政權延伸的雙重角色，二是村民委員會成員個人利益與村民集體利益存在沖突，導致村民（委托者）認為村民委員會（代理者）不能完全代表自身利益，在村級公共產品生產中可能存在事后機會主義行為。實踐中，鄉鎮行政意志和村民委員會的事后機會主義行為普遍存在，其“多次重復出現會促使村民形成一種默會性知識（tacit knowledge）,即不分任何事情，一律在事前極力反對村民委員會的任何有關村級公共產品的供給建議和決策，包括對多數村民的福利有好處的公益事務”。
（四）財政獎補
“一事一議”財政獎補旨在以財政資金為杠桿帶動村集體資金、村民自籌資金和其他社會資金投入村級公共產品供給領域。但就實施效果來看，財政獎補的杠桿作用在農村經濟發展落后地區受資金瓶頸約束難以得到發揮；在沿海農村經濟發展較好地區，財政獎補則需要解決如何確定最優獎補額度（比例）以最大化財政資金杠桿效應的問題。為此，需要建立一套最大程度保證政府決策部門與項目申請村之間博弈的結果與最優獎補額度相一致的項目選擇機制。但在實踐中，目前對申請項目還沒有完善的評價指標體系和評分標準，不同項目之間孰優孰劣的評判難以保證公平合理，加之非正式規則的影響，財政獎補項目選擇及其獎補額度與最優選擇仍有較大偏差。
三、對策
（一）建立更加復雜、靈活、多樣的議事規則體系。現行“一事一議”議事規則過于簡單，難以平衡村民之間不同的利益訴求，陷入“事難議”的困境。為此，可以建立“多事一議”規則作為補充和完善，對于受益范圍為全體村民的項目仍采用“一事一議”，對于受益范圍相對較小的項目，則采取“多事一議”，通過組合不同受益范圍的多個項目構建涵蓋全體村民的項目組合，以此平衡村民之間利益訴求的差異。在此規則下，“一事一議”可能導致的少數人利益被無視乃至損害的問題可以通過與大項目相搭配的小項目得到彌補；同時項目組合中單個項目的議事范圍也可以縮小到村級公共產品的受益范圍，議事范圍擴大化問題迎刃而解。但是，“多事一議”存在多個項目難以同時實施的問題，這就需要編制一個多年度的村級公共產品供給計劃。理想的做法是，建立村級公共產品項目庫，制定中長期規劃，在此基礎上確定當前一段時間需要供給的項目或項目組合備選項，最后通過“一事一議”或“多事一議”進行決策。
（二）探索更加公平、合理的成本分割方式。“多事一議”規則將單個村級公共產品項目的議事范圍縮小到受益范圍，為建立與受益大小相匹配的成本分割方式奠定了基礎。但受益大小的測算仍是必須解決的難題，大多數情況下，村級公共產品的受益大小是無法精確計算的。盡管如此，按人或按戶均攤的“統一稅制”也并非是沒有最優選擇情況下的次優選擇，可以采用的優化方案是：構建一個村級公共產品的村民受益函數，將影響村民受益大小的因素（包括村級公共產品特征以及距離、人口、土地面積等稟賦條件）中能夠度量的變量及其影響方式納入這一函數，借以模擬村級公共產品收益在村民之間的分配情況，進而在“統一稅制”基礎上做出適當的調整，使成本分攤與受益情況最大程度地相互匹配。
（三）完善村民自治制度與村級公共產品項目管理。村民自治方面，一是減少鄉鎮行政意志對村級公共產品決策的干預，維護“一事一議”議事規則的權威性和獨立性，保證村民自治權利。二是改革投票方式，變目前普遍采用的舉手投票方式為無記名投票方式并以規章制度形式加以明確，保證村民真實意愿能夠自由表達。項目管理方面，一是要加強財務管理，一方面可以采取由鄉鎮財政統一管理，一方面要實行項目獨立核算并推行財務公開制度，接受村民監督。二是質量管理，要明確村民委員會在村級公共產品項目質量監督方面的責任，同時項目竣工驗收要得到村民代表的認可方可生效。
（四）改進財政獎補項目選擇機制。建立一套最大程度保證政府決策部門與項目申請村之間博弈的結果與最優獎補額度相一致的項目選擇機制是當前最大化財政獎補資金杠桿效應的努力方向。其思路是通過建立項目之間的競爭機制，擴大競爭，進而提高獎補資金效率。具體做法是，建立并完善村級公共產品供給項目的評價指標體系和評分標準，對項目的投資規模、預期成效、收益范圍、社會效益、資金缺口等等各方面因素進行綜合評價，通過成本收益指標、財政獎補效率指標等關鍵性指標進行篩選，最后以綜合評分高低為選擇依據。評價指標和打分標準以及年度財政獎補資金預算、獎補項目數及獎補比例控制范圍等信息要提前足夠時間向社會公布，評價指標要容易準確度量，便于各項目申請村對所申請項目及競爭難度作出較為客觀準確的自我評價，在提交申請前盡量完善項目方案。項目申請、審核、評價及選擇全過程要公開、透明，接受社會監督，減少非正式規則的介入空間，保證競爭機制的正常運行。為保證指標體系和評分標準的公平、合理，在制定時要根據現有的項目庫進行反復測算，并在使用過程中根據實踐效果逐年完善，逐步建立一套穩定的指標體系和評分標準。
作者：楊洛 單位：慈溪市財政局
