摘要：除了關注資金的安全性和合規性之外，更要關注其效率性和效果性，從而實現涉審計真正意義上的全覆蓋，建立以政策為重點、以資金為主線、以效益為目標并結合專題調研的績效審計工作方法。
涉農資金是指中央和地方安排用于農村經濟社會發展的專項資金，主要包括農村公路修建、基本農田建設、農業綜合開發、農村飲水安全、沼氣建設等農村基礎設施建設資金，種植業、養殖業等項目扶持資金，糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、家電農機具購置補貼等涉農補貼資金，扶貧、救濟、農村五保供養、農村低保、危房改造資金等社會保障資金，退耕還林等生態建設資金，“陽光工程”、“雨露計劃”等農村勞動力培訓資金及用于農村教育、衛生、文化、科技事業發展的資金等，此類資金量大面廣、政策性強，監管難度大，如何落實好國務院領導提出的實現審計全覆蓋的要求，是目前審計機關面臨的重要課題。
一、實現涉農資金審計全覆蓋的必要性
所謂涉農資金審計全覆蓋可以從兩個方面來理解，從審計范圍來看，是指審計機關以涉農資金為主線，以涉農資金對應項目或用途為載體，按照資金流向，橫向實現涉農資金所有類型的全覆蓋，縱向延伸到資金流向的最末梢，即覆蓋到所有項目及被審計單位，不留死角。從審計內容上拉看，審計除了關注資金的安全性和合規性之外，更要關注其效率性和效果性，從而實現涉農資金審計真正意義上的全覆蓋。實現涉農資金審計全覆蓋具有重要的現實意義。
一是貫徹中央治國方略，落實各項強農惠農利民政策的客觀要求。“三農”問題是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題，黨中央高度重視，實施了一系列強農惠農政策，并在2004年至2013年連續十年發布以“三農”為主題的中央1號文件,強調了“三農”問題在中國社會主義現代化時期“重中之重”的地位。當前，我國正處于加快轉變農業農村經濟發展方式的關鍵時期，國家出臺的強農惠農政策越來越多，資金投入力度越來越大。審計機關必須深刻理解文件精神，加大涉農資金審計力度，促進中央強農惠農利民政策的落實和完善，建立健全服務“三農”的長效審計監督機制。
二是真實反映基層實際情況，解決當前“三農”領域突出問題的迫切需要。近年來，雖然中央和地方各級財政對“三農”的投入力度不斷加大，為促進農業生產發展、改善農村基礎設施、提高農民生活水平提供了有力的支持和保障，但農業依然是我國經濟發展最薄弱的環節，農業農村經濟發展過程中還存在著許多問題，如農業生產方式粗放、科技含量低、技術裝備落后、農業綜合生產能力低、農業基礎設施建設滯后、農村生態環境破壞嚴重等，嚴重制約了農業和農村經濟的發展。作為審計機關，應當高度關注涉農資金在區域統籌、資金投向及項目安排等方面存在的問題，保障財政涉農資金得到科學合理使用，不斷推動社會主義新農村建設。
三是強化對涉農專項資金管理，著力提高資金使用效率的客觀需要。涉農資金點多面廣，資金來源渠道多，資金鏈條粗而長，涉農單位眾多，不僅涉及各行業各領域各部門，而且涉及千家萬戶，情況復雜。各級政府部門在涉農資金的分配、管理、使用中還存在一些不容忽視的突出問題。如何保障政府各種專項資金落到實處，并發揮效益，真正使農民得到實惠，必須加大審計監督覆蓋面，強化涉農資金審計。通過涉農資金和項目的審計和審計調查，分析、反映、揭示不同地區存在的困難和問題，促進政府有關部門建立健全項目決策制度，加強資金管理，按時保質完成項目建設，促進加快農業產業化進程和提高農業科技含量，確保提高資金使用效益。
二、實現涉農資金審計全覆蓋的難點
涉農資金范圍廣、層次多、政策性強，直接涉及農民利益。從橫向看，涉農專項資金來源渠道多,涉及財政、水利、農業、國土資源、林業、扶貧開發等多個部門；從縱向看，資金分配鏈條長,涉及中央、省、市、縣、鄉五級政府；從資金最終流向看，受眾面廣，不但包括涉農機構、龍頭企業、合作化組織,而且還涉及農村的千家萬戶。另外每項農業專項資金都有其政策背景、目標、實施重點方向及相應的資金管理辦法,資金政策意圖明顯。上述特性就決定了要實現涉農資金審計全覆蓋存在以下難點。
?。ㄒ唬┥孓r項目點多面廣而審計人手嚴重不足，難以把握審計的廣度與深度。我國涉農專項資金多種多樣,并且項目眾多,存在“小而散”的特點。涉農資金由財政等主管部門從中央、省市層層撥付到縣、鄉，中間層次、環節較多，容易產生滯留挪用等現象。審計要發現涉農資金分配管理使用各環節的問題，必須緊緊圍繞資金流向，一查到底。而大多數涉農資金在項目設置和資金分配上存在“撒胡椒面”的客觀情況，這就造成一項資金在一個省內往往涉及數十個項目縣市，甚至在一個縣市內又涉及多個鄉鎮、村組或農民個人。審計部門受到時間、人力等因素的影響, 通常是以資金量大小開展抽樣式審計,無法滿足對每一個項目、每一筆資金進行詳細的審計監督, 有的環節、有的領域、有的審計對象難以審查到位，更難審深審透。
?。ǘ┥孓r資金項目管理水平低下，難以防范審計風險。由于涉農資金涉及的項目技術含量不高，施工難度不大，質量要求標準不一，因而參與具體施工隊伍和人員數量眾多，素質參差不齊，項目、資金管理水平普遍較低，造成問題多發。受審計力量和時間的限制，審計人員在審計涉農資金時不可能面面俱到。同時，由于涉農資金的具體使用者或補助對象大多為縣以下基層單位或農民個人，這些單位和個人往往不能進行規范的財務核算，發生具體業務時也不能出具規范、有效的書面憑證，因此審計人員難以收集到充分、可靠的審計證據，只能通過觀察、問詢等手段收集可靠性相對較低的證據，審計風險較高。
?。ㄈ徲嬍侄魏图夹g方法落后。多數農業審計人員還停留在傳統的賬表式審計模式之中，也就是查帳，調查核實，掌握情況，發現問題，真正的計算機審計模式的運用還處在探索階段，當前審計業務干部雖然基本掌握計算機操作運用，但未能真正很好運用計算機進行輔助審計，計算機審計實際操作能力和水平還有待提高。涉農項目大多在最基層的農村，受到當地實際環境的制約，基層不僅沒有專業的審計人員，也缺乏相關財務等資料的電子數據,具體到項目現場的時候，無法開展計算機審計。
三、實現涉農資金審計全覆蓋的有效途徑
?。ㄒ唬┙⒖茖W分類的項目信息庫管理制度
如何做到既全面審計，又突出審計重點，就必須探索建立科學分類的項目信息庫管理制度。可以按照項目的用途，將涉農資金分為三大類：農民個人權利類、農業建設類和農村環境類。每一大類下，再細分出小類，例如農民個人權利大類下細分農村醫療、農村養老、農村低保及各項農補等，農業建設大類下細分種糧養殖等生產補貼、水利灌溉工程及生產工具補貼等，農村環境大類下細分退耕還林、小城鎮建設及公共衛生等。建立項目信息庫后，涉農資金審計項目都可以被囊括在其中，每一小類項目的審計流程和分段注意點都可以有相對固定的模式，新的審計項目開始時可以按照固定的模式從源頭開始監管。重要的是，在審計項目實施過程中，上級審計部門只需派駐極少數人員在現場或者安排基層審計人員做好信息采集工作便可，甚至可以做到一個人負責同一區域內的數個審計項目的現場信息采集，上級審計部門根據信息評測風險從而選取部分項目復核或者決定是否需要專業隊伍入駐現場。這樣，即可以極大的解決審計人員不足的問題，也可以兼顧基層審計人員業務水平不足的問題。
?。ǘ┙⑤唽徍统徬嘟Y合制度
項目庫建立后，各級審計部門根據實際工作量編制滾動項目計劃，規定在一定周期內（如5年）必須將項目庫內的待審項目輪審一遍。制定輪審計劃前應加強項目計劃可行性研究和風險評估，以增強計劃科學性和宏觀指導性。而對農村建設重點工程項目、農民最關注或反映較大問題的重大民生等項目，則要求每年或每兩年必審一次。將輪審和常審相結合后，既能避免發生重復審計，也能做避免遺漏，從而在審計面上做到全覆蓋。
?。ㄈ﹦撔陆M織管理模式，上下聯動，全國一盤棋
創新組織方式，探索大兵團作戰模式，上下聯動、整體作戰，充分發揮審計資源的“層級合力”和協同作戰優勢，對涉農資金開展審計或審計調查。要在明確目標的基礎上，合理配置審計資源，科學地安排審計項目，摸清情況，提出建議，切實發揮審計的免疫系統功能作用。有效整合特派辦、派出局和地方審計機關審計資源，特派辦、派出局與地方審計機關要加強溝通交流和合作。一方面，在項目安排和實施過程中盡量避免行業、地域、時間上的重復交叉，地方審計機關側重于微觀審計“跟進”，特派辦、派出局側重于宏觀審計監督；另一方面，要實現資源共享，地方審計機關審計發現的突出問題可作為特派辦、派出局進行專項審計和審計調查的重點，同時特派辦、派出局審計發現的問題也可作為地方審計機關關注的核心。
?。ㄋ模└纳茖徲嫾夹g和方法
一是提高涉農資金審計信息化水平，做到“人機結合”，充分運用計算機的各項功能，提高審計效率和審計質量。部分涉農資金尤其是惠農補貼類資金是通過財政“一卡通”形式發放到農戶手中。為了保障國家和農民的利益不被侵占，涉農資金審計的業務范圍和內容必然從傳統的財務報表或其它管理方面的“有形”信息擴大到了信息系統的安全性、完整性及其內部控制等無形的技術領域，審計人員還可通過查詢、分析金融機構后臺數據，發現疑點，并以此為線索進行延伸審計，調閱資料，走訪農戶，核實情況。
二是創新審計工作方法，建立以政策為重點、以資金為主線、以效益為目標并結合專題調研的績效審計工作方法。在審計工作中，重點抓住項目立項和管理、資金投入和撥付、資金管理和使用三個環節，對政府涉農資金、項目的經濟性、效益性、效果性進行全面、綜合的審計，注重從政策執行、資金使用、資源利用等方面對其經濟效益、社會效益、生態效益做出客觀的評價，審計監督各部門執行黨和國家各項政策措施的落實情況。
（五）積極探索涉農資金跟蹤審計，實現項目實施過程全覆蓋
將審計向兩頭延伸，包括設計預算、計劃報批、審核撥付、規范使用、社會效益等，做到全過程覆蓋。要充分利用地方審計機關的審計力量，地方審計機關對所轄地域內的總體情況相對容易把握，審計干部對當地情況相對較熟悉，可有計劃地組織開展跟蹤審計，實現對各級各類涉農資金的全程審計監督，不斷發現新情況新問題。通過對部門或資金項目的連續跟蹤審計，了解農業、農村改革發展中的變化和農民的訴求，對政策執行中出現的新情況新問題及時跟蹤，重點剖析，為宏觀政策服務。
?。┩晟茖徍蠡卦L制度，擴大審計成果作用覆蓋面。
審后回訪，就是對所涉及問題的整改情況進行摸底，對整改方案的可行性、執行力以及效果進行考察，以便擴大審計成果作用覆蓋面。涉農資金審計所涉及的對象不僅數量龐大而且結構復雜，審計結束后關于所發現的種種問題，主管部門的整改措施在實行過程中經常會打折扣或者根本沒有采取任何整改措施。涉農資金審計更要注重加強審計回訪，督促審計整改，充分發揮審計成果服務轉型發展的作用，確保政策執行到位和資金使用效益。同時，要在把握農業農村經濟發展趨勢的基礎上，有針對性地對重大政策貫徹落實、重大項目決策建設運行過程中出現的制度不完善、管理不健全的問題予以審計和揭示，并深入分析產生問題的原因，提出有針對性的解決辦法和建議，及時將審計成果轉化為服務政府決策的信息。
作者：王小燕 單位：審計署武漢辦
