摘 要：構建社會保障預算法制體系是加強社會保障基金管理的客觀要求，借鑒國外社會保障發展與改革的經驗，是確立我國社會保障制度模式的基礎，也是社會保障預算立法的重要前提。本文探討了社會保障預算立法的客觀必然性，結合社會保障預算的主要內容，提出推進具有中國特色的社會保障預算立法的構想。
關鍵詞：經濟 社會保障 立法
我國的社會保障制度的改革，是在傳統的計劃經濟向市場經濟轉軌的歷史背景下進行的，目前在我國社會保障體系建設的過程中，出現各種各樣的矛盾與問題，這主要是立法滯后的緣故。正確認識我國的國情，了解我國社會保障制度建設的現狀和存在的問題，借鑒國外社會保障發展與改革的經驗，是確立我國社會保障制度模式的基礎，也是社會保障預算立法的重要前提。
一、國外社會保障預算立法鑒
社會保障是隨著工業革命和社會化大生產的發展逐步建立與發展起來的，是現代市場經濟的產物。起源于18世紀歐洲遠洋運輸的風險互助基金制度，是社會保障的最初嘗試；而1834年，英國伊麗莎白女王頒布了《新濟貧法》，則是現代社會保障制度的萌芽；到19世紀80年代，德國率先建立起全國性的疾病、殘疾、失業和養老保險制度；其后，歐洲其他國家也仿效德國，逐步建立起社會保障體系。二戰以后，社會保障無論是在發達的工業化國家還是在經濟欠發達的發展中國家，都有了很大的發展。在北歐還出現了一批以瑞士為代表的高保障水平的福利國家，實施著被稱為“從搖籃到墳墓”的社會保障制度。到目前為止，全世界已有140 多個國家建立了各種不同類型的社會保障制度。從總體上來說，世界各國的社會保障內容十分廣泛，而且由于各國的經濟發展水平、社會政治制度和文化背景的不同，其社會保障內容、方式與水平也大有差異。譬如英國的社會保障具有預算不獨立、收支對應關系不明顯等特點。1[1]盡管如此，其中仍有許多值得借鑒的東西。
國外社會保障制度的基本內容與共同特點。大多數國家的社會保障都包括五個部分：社會救濟或社會救助；社會保險；社會福利；社會優撫以及商業保險。其中，社會保險是社會保障中的主體部分。?各國社會保障的具體制度盡管千差萬別， 但也有許多共同的特點：一是社會保障發展的漸進性。無論是社會保障項目的設置，還是社會保障的覆蓋面及保障的水平，都是一個隨著社會經濟發展而逐漸提高的過程。例如日本從提出《健康保險法》到實現全民醫療保險用了27年；從最初提出船員年金到實現全民年金用了22年。二是社會保障制度的法制化。各國社會保障項目的設立大多是通過立法形式來確定的，社會保障基金也是通過法制手段來征繳的，已有50多個國家設置了社會保障稅，使社會保障基金的征繳和社會保障管理都進入了法制化的軌道。三是社會保障費用實行雇員、雇主和政府三方面負擔，個人必須繳納一定的社會保障稅費，特別是社會保險的各個項目中，只有履行了繳納社會保險費的義務，才有享受社會保險待遇的權利。四是形成了養老保險基金籌集的三種基本方式：完全積累制、現收現付制、修正積累制。其中多數國家采用的是現收現付制。
二、社會保障預算的立法必須立足于國情
我國的社會保障制度對經濟建設、社會發展與社會穩定起到了重要的促進作用，但還存在著許多突出的問題，主要表現在以下幾個方面。
?。?）社會保險基金征繳困難。許多國有企業、集體企業虧損嚴重，無力承擔保險費用，而機制較為靈活、有較好的經濟效益的民營企業則不愿繳納保險費用。對基金征繳中出現的阻力和難以到位的局面如何應對？目前還沒有任何相關的法律給予明確的、合理、可操作的解決辦法。
?。?）社會保障的覆蓋面不夠寬，實施范圍不夠廣。雖然國家要求城鎮居民都應納入社會保障體系，但至今為止還有相當一部分并沒有進入或在許多項目上沒有進入，更談不上覆蓋鄉鎮企業與農民了。
?。?）社會化管理程度不高。雖然對企業職工已經基本實現了養老金社會化發放，離退休職工可以直接到銀行或郵局領取養老金，但離退休職工的管理仍依附于原來的企業，其享受的福利等并沒有與原單位脫離，沒有完全實現社會化。
（4）社會保障能力弱。很多地方社會保險基金積累不足，甚至沒有積累。特別是中西部地區原國有企業較多的地方，由于一批老國有企業的虧損倒閉，社會保障基金更是入不敷出。沒有積累就容易發生支付危機，而諸如養老金一類保險金不能及時發放到位，將直接影響群眾生活和社會的穩定。
（5）社會統籌層次低，由于各地經濟發展狀況、社會人員結構不同，各地社會保障的實施情況也就不一樣。沿海經濟發達地區，老齡化程度也相對低，社會保障的統籌負擔比較輕；而中西部地區一些不發達的城市經濟發展程度不高，且老年人的比例較大，負擔也就比較重。統籌層次低負擔的不均衡，無法實現統籌基金的優化利用。因此應當在條件許可時實現高層次的社會大統籌的模式。
（6）管理體制不順，管理分散、政策不統一，基金調劑功能弱，管理成本高，基金使用管理缺乏有效監督，挪用濫用社會保險基金的問題時有發生。
三、建立社會保障預算法制的客觀必然性
社會保障預算是我國國家預算體系的重要組成部分，建立社會爆綻預算是維護國家預算完整和強化政府職能的需要。
建立社會保障預算法制是加強社會保障基金管理的客觀要求。社會保障籌資可以收費，也可以征稅，總體上看征稅優越于收費。因為稅收具有強制性、固定性特征，能保證社會保障基金的穩定增長。社會保障基金中有相當一部分直接來源于政府經常性預算的撥款，尤其是用于社會救濟和社會福利的支出，主要依賴于財政。社會保障基金的性質客觀上決定了必須納入社會保障預算管理，社會保障籌資方式法制化已成為世界性的潮流。
建立社會保障預算法制是規范政府收支，加強宏觀調控能力的現實需要。多年來，我國的社會保障收支處于一種分散狀態：一般性稅收收入安排的社會保障支出分散在行政費和各項事業的有關科目中，沒有作單獨和明確的反映。社會保障基金的收支未納入預算管理，不僅在一定程度上造成資金管理混亂，同時也不利于全面、準確地反映社會保障收支的總體情況，難以體現政府在社會保障方面的職能作用，不利于加強監督管理。隨著社會經濟的迅速發展和社會保障體制改革的深化，社會保障資金收支流量會越來越大，且存在大量的結余，而這些結余資金都是國家可以依法運用的資金，從而增強國家財政的宏觀調控能力。
建立社會保障預算法制是健全社會保障制度的重要手段。社會保障預算資金按國家、企業和個人共同負擔的原則籌集，既照顧了各方面的利益，又在一定程度上體現了現行統籌制的連續性和過渡性。同時，將現行的一些由財政負擔的社會保障支出，從政府公共預算中劃出，納入社會保障預算支出。而社會保障預算一般不得發生赤字，一旦發生，應通過提高社會保險稅率、社會保障費征收標準或減少社會保障支出來解決，這便形成了特有的“收—支—平”循環機制。既與整個財政預算有關，從根本上依賴于或取決于整個財政預算狀況，又在一定程度和一定范圍內獨立于整個財政預算，對其起支持、補充作用，社會保障資金收支能夠保持相對穩定性。
建立社會保障預算法制是當今世界大多數國家的主要選擇。20世紀30年代，美國開征社會保障稅，二戰后許多國家為了建立和完善社會保障制度也紛紛開征此稅，社會保障預算成為較廣泛流行的一種制度。當前，在世界范圍內社會保障預算模式有四種類型，2[2]《世界政府財政年鑒1990》提供的118個國家的資料表明，至少有68%國家采用了這種制度，包括除日本以外所有的發達國家和很大一部分發展中國家。
四、我國社會保障預算的主要內容與構想
建立社會保障預算的目的是，運用國家財政預算管理的方式，發揮政府財政宏觀調控職能，按照建立社會主義市場經濟體制基本框架的要求，實施有效的社會保障制度。借鑒國際通行的做法，結合國內社會保障預算試點的情況，現對我國社會保障預算收支內容初步構想如下：
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1.社會保險稅收入。社會保險稅的納稅義務人應為各類行政事業單位和企業及所屬的職工，以及三資企業、獨資企業、個體工商業戶等。社會保險稅應以法人納稅義務人的工資支出總額或自然人納稅義務人的實際收入額為課稅對象；稅目的確立應與現行社會統籌范圍和社會保障支出項目相銜接，目前可暫設養老保險、失業保險和醫療保險3個稅目，以后逐步擴大到工傷保險、女職工生育保險和住房保險稅目。本著易于操作、簡便適用的原則，社會保險稅宜采用分比例稅率。社會保險稅稅基寬，涉及面廣，宜由稅務部門按屬地原則，統一征收，具體由行政企事業單位代扣代繳。
2.財政性預算補助收入。從世界各國的情況看，社會保險支出主要依靠社會保險稅收入，而社會救濟、社會福利支出的資金來源則由財政性預算撥付。由于市場機制下收入的不均衡，政府有必要利用稅收手段削減部分人的過高收入，而且這種稅收調節是全方位立體式的，即在人們取得收入的階段開征超額累進的個人所得稅。在支配收入階段征收高稅率的消費支出稅，在轉移收入階段征收帶有無償給付性質的遺產稅和贈與稅。社會保障作為一種收入再分配，要通過政府使健康者、有收入的中青年、就業者向患病者、無收入的老年人、失業者提供補助；必要時財政也要從經常性預算安排社會保障補助，另外還有捐贈收入，構成財政性補助收入的資金來源。我國目前受經濟發展水平、經濟效益、收入分配體制等等多種因素的制約，經常性預算支出中社會保障支出的規模并不大。隨著個人所得稅征管的強化、遺產和贈與稅的開征，對社會保障預算的補助也會大幅增加。
3.基金投資收益。社會保障基金結余是為了均衡不同時期社會保障支出而安排的儲備，這部分財力暫時閑置不用，如果不善于營運，可能會貶值、流失，因而必須根據安全性、盈利性、流動性原則進行投資，實現保值和增值。從各國社會保障基金結余的營運實踐看，國債是最普遍的投資對象，因為國債有政府作資信保證，收益率較高，收入穩定，是理想的保值增值途徑。3[3]
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社會保險支出是社會保障預算中最主要的支出項目，按項目的比重和作用大小，可下設養老保險支出、失業保險支出和醫療保險支出三個子項目。
1.養老保險支出。建立社會保障預算后，在養老保險支出方面應作些改革：一是支出的資金來源應由企業、勞動者和政府三方共同承擔。二是擴大養老保險支出的受益范圍，積極創造條件，使個體、私營和外資企業職工都能享受養老社會保險待遇。
2.失業保險支出。一是擴大失業保險支出的資金來源，通過開征社會保險稅，解決投保來源單一（目前只由企業一方投保）和投保費率過低等問題。二是擴大失業保險支出的覆蓋面，各種非國有企業的職工與國有企業職工一樣都應享受失業保險支出。三是適當提高失業津貼的給付標準。
3.醫療保險支出。建立社會保障預算法制后，醫療保險支出應走向規范化：一是擴大醫療保險支出的資金來源，應讓患者在平時繳納一定數量的社會保險稅，改變目前醫療費用來自政府和企業的局面。二是改革醫療保險支出辦法，應允許患者自主擇醫，就醫時向醫院繳納全部醫療費用，然后向社會保障機構按規定的醫療費用標準報銷，對于大病絕癥的費用，全部予以報銷。三是增加農村合作醫療的補助支出。恢復農村集資式合作醫療制度，在農民和村經濟組織繳納一定費用的基礎上，政府視財力可能給予適當的補助。4[4]
此外，還有社會救濟支出和社會福利支出。
（三）著重把握好幾個重要環節
1.切實做好與現行社會統籌制銜接的有關工作。社會保障統籌制試行數年來，已積累起不少的經驗，在向社會保障預算制度過渡時，應充分發揮這一優勢。原有的社會統籌保障資金應劃歸國家財政，與新的社會保障稅一道按國家財政社會保障項目預算使用。今后隨著社會管理現代化程度的提高，可以通過全國微機聯網形式，使納稅人可在任何居住地持續繳納社會保障稅目和享受社會保障福利。在具體稅目上要充分考慮廣大納稅人的承受能力，可先征收失業保險稅和養老保險稅，再逐步征收醫療保險稅等。其稅率也應根據納稅人的收入狀況和現實經濟水平逐步提高。起初政府、企業和個人可以按4∶4∶2的比例承擔，以后隨著個人收入的普遍提高再逐漸調整。
2.加強社會監督機制，為社會保障預算法制的實施奠定堅實的群眾基礎。實施社會保障預算法制與千百萬人的切身利益密切相關，每一個納稅人都會要求這些稅款正確做到“?？顚Ｓ谩?，也會關心整個收支是否平衡等重大問題。要取信于民，就必須加強社會監督機制。要定期公布社會保障資金的收支情況，及時接受納稅人的質詢，要對社會保障基金使用情況做經常性審計，對挪作它用的要及時曝光并予以嚴懲。只有這樣，才能為社會保障預算法律實施爭取到最廣泛的群眾支持，保證國家意志的徹底實現。
3.細致做好其它有關政策的配套工作，使社會保障預算法律積極穩妥地建立起來。社會保障預算立法，開征社會保障稅，是一個涉及財政、稅收、金融、保險等各個領域和行業的大事，需要各有關方面密切配合。隨著我國經濟體制和政治體制改革的深入，對現行《預算法》做必要的修改和補充勢在必行。同時，社會保障稅的征收會引起分配關系上的變化，社會保障稅的上繳和支付會造成國家總體財政預算收支上的變動，社會保障稅的設立還會影響企業財務上新的賬務處理。生產、流通、消費、分配各個環節都會產生不同程度的反應。因此，我們必須密切監控，不斷進行政策微調，及時形成新的法規與之協調，這樣才能盡早形成科學的社會保障預算制度并使其正常地發揮作用。
