摘要：通過用憲政中的民主和公平正義理念對財政支出監督進行深入分析，在此基礎上，以權利（力）為視角，以財政支出監督權的產生為基點，展開分析不同主體的財政支出監督權的具體權能，得出財政支出監督權是由享有財政支出權的權利主體對其權利的讓渡而產生；財政支出監督權是由不同主體享有的多個權利集合的觀點。
關鍵詞：財政支出；監督；憲政
對憲政這個政治學、法哲學中的重要概念至今沒有統一認識，但論及憲政的內容，人們自然會想起民主和公平正義，也會聯想到權利與權力，從根本上說憲政所研究的核心問題就是權力的制約與權利的保障。當國家產生時，國家的財政權及其具體內容中的財政支出權就產生了，而“監督是一種普遍的權力現象，存在權力的地方就會有權力的監督”[1].下面將對財政支出監督進行憲政解析，由于現代財政已經發展到了公共財政時期，因此將更多側重對公共財政支出監督的憲政解析。
一、財政支出監督與財政民主
“民主”一詞，在中國古已有之，是“替民做主”① 的意思，它不是憲政理念中所論及的民主。近現代深入民眾觀念的民主是憲政理論中的一個基本概念，甚至人們有時將民主與憲政等同使用②——在《新民主主義憲政》一文中，毛澤東就提出：“憲政是什么呢？就是民主的政治” [2]，因此民主是憲政理論的核心內容。財政民主，“就是政府依法按照民眾意愿，通過民主程序，運用民主方式來理政府之財” [3]。對財政支出的監督能夠體現財政民主精神，也將保障公共財政支出的民主。
1.對財政支出的監督體現了財政民主精神。首先，對財政支出的監督體現了民眾意愿。財政支出的范圍廣泛，包括一切與普通民眾的衣食住行相關的領域，民眾對財政支出的關注就是對自己的關注，對財政支出的監督是一種民眾的意愿。其次，對財政支出的監督體現了民主程序。民主程序是以公眾知曉、公眾參與和公眾評價為特征的，因此是接受監督的程序。就財政支出監督而言，監督本身就是整個財政支出程序的一個環節，而財政支出程序本身也是整個監督內容的一個方面，對財政支出的監督體現了民主程序。最后，對財政支出進行監督本身就是一種民主的方式。民主的方式是一種能夠使大多數人的意思表達出來，并最大限度保障大多數人意志的方式。監督的主體是廣大人民群眾時，監督本身就是表達民眾意愿的方式；監督的內容是人民意志的結晶時，監督也就是實現民主的一種方式。
2.對財政支出的監督保障了公共財政支出民主。在整個財政支出的過程中會產生許多“新部門”和“獨立的人”——比如：人民代議機構、整個行政機構，包括財政部門以及具體使用財政資金的部門等等，他們在完成財政支出職能的過程中行駛著某些獨立職能，并獲得了和授權給他們的人相對立的特殊利益。這些部門與最初的民眾之間是獨立的，同時這些部門彼此之間也具有相對獨立性，各自形成了獨立的利益和權力范圍。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 這個界限可以是法律法規或規章制度，也可以是來自不同利益集團的監督。對財政支出的監督就是濫用財政支出權力的界限，它能保障公共財政支出的民主。
二、財政支出監督與社會公平正義
社會公平正義理念也是現代民主國家中的一個基本理念。從社會公平正義的角度對財政支出監督問題進行研究是對其進行憲政解析的一個重要內容。
1.財政支出以社會公平正義為基本原則。公平的本意是指“參與各方在規則權上的平均或相等”，包括體現為機會均等的起點公平、程序合理的過程公平和符合公正理念的結果公平。公平本身就是一個包含了正義的概念。“正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無常、隨時可呈現不同形狀并具有極不相同的面貌。” [5] 對于正義，不同的歷史階段會得出有差異的結論，不同的人會得出不同的結論。民主社會下財政支出監督中的正義也必然是以民主為核心價值，是符合廣大民眾價值判斷的正義，是符合公平理念的正義。財政支出以社會公平正義為基本原則具有重要的意義，它是社會穩定的重要保證，也是實現社會成員全面自由發展的重要途徑，更是保證社會進步的重要力量。財政支出公平投入是社會各方面均衡發展的基本保證。財政支出公平正義要求政府財政支出的安排能夠比較均衡地照顧到和平衡好各方面的利益。財政支出的起點公平體現在人人都有從財政支出中得到生存保障和獲得全面發展的機會；財政支出的過程公平體現在民眾有機會參與到財政支出的決策過程；財政支出的結果公平體現在財政支出使社會貧困人口的基本生活有保障，使社會成員發展環境得到改善。對于不同的社會成員可能從財政支出中獲得的不同，通過財政支出也不能保證所有的社會成員都處于同一狀態，因此財政支出的公平是起點與過程的絕對公平與結果的相對公平的結合。
2.財政支出監督保障了社會公平正義理念在財政支出領域的貫徹落實。對財政支出的監督應該是一個全方位、多角度的監督體系，它將表現為財政部門對具體使用財政資金部門的監督、外部監督機構對財政部門的監督，以及社會公眾及新聞媒體對所有與財政支出相關的決定、人員和資金的全面監督。健全的財政支出監督體系是社會公平正義理念在財政監督體系得到體現的保障。首先，財政支出監督能夠促使起點公平正義的理念在財政支出領域得到落實。接受全方位的監督，就使得在財政支出行為發生之時充分顧及民意，一個充分體現民意的財政支出行為是體現社會公平正義理念的行為。其次，財政支出監督使財政支出的起點公平正義轉化為結果的公平正義，即保障了財政支出過程的公平正義。在整個財政支出的過程中會涉及許多部門，財政資金從國庫到最終的使用者或使用項目，要經過許多人，無論是機構或者是個人行為的偏差都可能導致結果偏離起點。對財政支出監督使得這一偏差以最小的概率發生。最后，財政支出監督可以糾正財政支出結果的非公平。對于個別的財政支出結果的非公平，可以通過對財政支出的事后監督來糾正。
三、財政支出監督權
憲政的根本作用就是保障權利和制約權力，因此，權利（力）是憲政分析的重要組成部分。在財政支出監督領域體現憲政理念的最佳方式是用憲法將體現民主和社會公平正義這些理念的財政支出監督的權利或權力加以固定。
1.從私人財產權利到國家財政權力。盧梭在其《社會契約論》中用社會契約的理論闡釋了國家的起源，即人們“找到某種形式的結合，使這種結合能夠動用全部成員的集體力量來保護其結合者的人身和利益”，“每個結合者自身及其所有的權利全部都轉讓給整個共同體” [6]，而社會契約便是這種結合的形式。它闡釋了人們通過社會契約將自身的權利（包括財產權）讓渡給了整個集體（在國家產生后即為國家），也恰當地闡明了國家財政權力的根源。國家就是因為接受了民眾對其私人財產權的讓渡而享有國家財政權。在家計財政下，“家天下”思想支配下的皇帝、君主和領主直接剝奪了被統治者的私人財產權，而成為他們的個人財產權，因此其私人財產權本身就轉化為國家（也是自家）財政權。在進入公共財政時期前，中國經歷了“一切生產事業均歸國家經營，所有生產事業之盈余均解交國家。由于生產事業均由國家獨占，其產生獨占利益，即為政府主要收入” [7] 的國家財政時期。在這個時期，國家必然的享有全部財產權，因此國家也就理所當然享有財政權。進入公共財政時期，在近現代民主理念的指導下，確立了私人財產的合法性，承認了私人享有的財產權，此時國家享有的財政權就必然存在與私人財產權的對立，而國家財政權的來源便是公民對其財產權的讓渡。2.國家財政支出權力的讓渡。私人財產權向國家的讓渡是產生國家財政權的一個基本條件。當私人財產權實現了向國家的讓渡而形成國家財政權之后，關于國家財政權的讓渡剛剛開始。國家財政權按照財政活動內容劃分，應當包括國家財政收入權和國家財政支出權。現代民主社會，國家的權力，在三權分立的理論下，分別由立法部門、行政部門和司法部門來行使。由于立法、行政和司法部門之間在整個國家權力機構的架構中的分工不同，國家財政權向其讓渡的具體內容也有區別。立法部門與司法部門主要受讓的是財政立法權與財政司法權。行政部門作為直接行使執行國家各種事務的權力部門，獲得了直接行使國家財政權——包括財政收入權與財政支出權的核心權力。行政部門獲得這項權力的同時就意味著國家財政權力向行政部門的讓渡。政府獲得了這項權力之后，不能也沒有由其自身完全行使這項權力，而是通過政府內部的分工又將國家財政權力進一步讓渡給了財政稅務部門，其中國家財政權力之中的財政支出權主要讓渡給了財政部門。那么國家財政權力的讓渡是否就此終止了呢？其實還存在財政部門將此權力向具體使用財政資金部門的讓渡——這是一個廣泛而具體的過程：財政部門對科技部門、教育部門、文化部門、衛生部門、民政部門等撥款后，就是財政部門將財政支出權讓渡給了科技部門、教育部門、文化部門、衛生部門、民政部門等。
3.財政支出監督權。從私人財產權向國家讓渡成為國家財政權始，國家財政支出權作為國家財政權中的一個重要內容就產生了。伴隨著國家財政權在國家、行政部門、財政部門以及具體使用財政資金部門的層層讓渡，國家財政支出權也在這些部門之間進行層層讓渡。根本上說，監督權產生于權力的讓渡，當權力主體讓渡其權力的同時也就獲得了對受讓權力主體的監督權；即受讓主體受讓權力的同時也就具有了接受監督的義務——這既是公平理念的基本要求，也是權力義務對等原則的一個具體應用，同時避免了因為這種讓渡而形成一種權力對另一種權力（利）的剝奪。因此，財政支出監督權在財政支出權的層層讓渡中就應運而生了——財政支出監督權以財政支出權的存在為先決條件，以權力的讓渡為必要條件。財政支出監督權，就是指讓渡財政支出權的主體對受讓財政支出權的主體享有的察看并督促的權力。由于財政支出權存在多個主體的層層讓渡，因此享有財政支出監督權的主體也是多元化的。
四、財政支出監督權的權能分解
通過分析可見，財政支出監督權是由多個主體——包括民眾、國家、政府和財政部門①分別享有的；財政支出監督權針對不同的主體其內容也有差別；財政支出監督權不僅包括直接的財政支出監督的各項權力，廣義上也包括保障權利主體的權利得以實現的各項權利。財政支出監督權是由不同主體享有的多個權利的集合。
1.民眾財政支出監督權。民眾的財政支出監督權可以分為直接的財政支出監督權和間接的財政支出監督權。所謂直接的財政支出監督權，是民眾直接享有的關于財政支出監督的權利。如公民的財政支出信息知情權、財政訴訟權、舉報權等。所謂間接的民眾財政支出監督權，是公民對享有財政支出權或者財政主權所必需的條件性的權利，如選舉權、新聞自由權等，缺乏這些權利，直接的國民財產就成為空談，也就缺失了財政支出監督權產生的基礎。
2.國家的財政支出監督權。在權利制衡理念下，國家的權力分別由立法機關、行政機關和司法機關行使，因此它們也分別享有國家的財政支出監督權。國家行政機關直接受讓了國家財政支出權，是國家財政支出監督的一個對象，因此，國家的財政支出監督權主要由立法機關與司法機關行使。中國的立法機關是人民代表大會及其常務委員會，其享有的財政支出監督權力集合包括財政支出信息知情權、財政支出立法監督權、財政支出決策審議權、財政支出行為督促權以及處置權等。司法機關的財政支出監督權主要指檢察機關的財政支出檢控權和審判機關具有的與財政支出相關的審判權。檢察機關的財政支出檢控權內含了對履行財政支出職能部門財政支出情況的了解權、接受群眾對財政支出違法、違規和違紀行為舉報的權力以及對財政支出違法犯罪行為提起公訴的權力。審判機關的財政支出監督權與其所享有的審判權結合在一起，在檢察機關提起公訴或者在具有財政支出訴訟權的公民提起公益訴訟的過程中實現。
3.政府的財政支出監督權。政府作為國家的行政機關，從國家受讓了財政支出權后，又將其讓渡給財政部門來具體行使財政支出權，因此它在接受國家及人民的監督的同時，也有義務對財政部門的財政支出行為進行監督。政府的財政支出監督權既表現為財政支出信息知情權和財政行為督辦權，更表現為審計監察權。政府的財政支出信息知情權是其考察財政部門的財政支出行為合規性的依據，也是政府行使其財政支出行為督辦權的基礎。政府對財政支出行為的督辦權可以督促財政部門依法行使其具體的財政支出權。在中國，主要由審計部門代替政府行使審計監察權，審計部門行使的審計監察權又將派生出“檢查和調查權、制止權、提請處理權及通報和公布審計結果權” [8].
4.財政部門的財政支出監督權及其派生權力。財政部門作為具體行使財政支出職能的部門，具有接受民眾、國家及其立法機關、司法機關和行政機關監督的義務，但由于財政部門的具體財政支出行為實現了財政支出權由財政部門向具體使用財政資金部門的讓渡，因此財政部門本身也具有財政支出監督的權力，而且是對使用財政資金部門的最直接的監督。對于財政部門來說，對使用財政支出資金部門的財政支出監督既是一項權利也是一項義務。這項權能首先表現為對具體使用財政資金部門的財政支出信息知情權，財政部門可以通過對使用財政資金部門對財政資金使用用途及使用額度的具體情況的知悉進而行使其他的財政支出監督權能。財政部門的財政支出行為督促權是指財政部門督促使用財政已撥款項的具體部門，如科技部門、教育部門、文化部門、衛生部門、民政部門等合規使用財政資金的權利。
