財政部部長謝旭人近日在全國財政工作會議上表示，要深入推進政府會計改革，加快建立權責發生制政府綜合財務報告制度。
目前我國還沒有比較完整的政府會計體系。從國外的經驗看，一般而言，政府會計主要包括兩個方面的內容：一是反映政府預算情況的政府預算會計，二是反映政府財務活動的政府財務會計。我國目前只有反映政府收支狀況、資金使用情況的是政府預算會計，尚未建立政府財務會計制度。
業內專家認為，隨著預算公開、三公經費公開等改革的不斷推進，以及地方政府債務風險的日益嚴峻，改革政府會計制度已顯得刻不容緩，政府會計改革或成為2013年全國會計工作的重頭戲。
預算公開等對政府會計改革提出了新要求
我國的政府會計改革目前已列入國家發展戰略規劃之中。十一屆全國人大第四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出，“進一步推進政府會計改革，逐步建立政府財務報告制度”。
中南財經政法大學政府會計研究所所長張琦接受本報記者采訪時介紹，關于政府會計改革，財政部在上個世紀末期就已著手進行相關研究。謝旭人之所以在中央財政會議上再次強調，是因為近年來的預決算公開、三公經費公開等財政預算改革，已對政府會計信息提出了許多新的要求。
對于目前我國政府會計制度存在的具體問題，北京科技大學教授高立法接受本報記者采訪時表示，目前我國沒有實行政府財務報告制度，政府會計信息主要是通過政府的預算和決算形式來間接地傳達給立法機關和公眾的。政府的債權、債務、資產等財務狀況不能得到全面的反映。這一缺陷對政府內部管理來說，由于缺少對政府資產與負債的完整會計信息，難以對政府財務狀況進行系統的分析，使得財政政策的選擇和預算編制缺乏充分的依據；對外部使用者說，政府會計信息傳播形式過于簡單，造成政府財務狀況透明度不高，不利于立法機關和公眾對政府資金分配與運行的監督和管理。
張琦對此問題表達了類似觀點，張琦舉例稱，比如現在政府的資產反映不準確，地方債務的風險難以揭示，政府的運行成本缺乏準確的界定等等。
“一方面，資產、負債與成本信息的需求對政府財務會計系統的構建提出了要求。特別是當前社會公眾、立法機構的代表對政府資產、負債、成本等信息關注度的不斷提高，政府財務會計系統的構建成為政府會計改革的當務之急。另一方面，政府會計改革仍需考慮會計系統對預算管理系統的信息載體功能。因此，預算會計系統的優化也是政府會計改革的關注重點?！睆堢f。
在政府的高度重視之下，近年來政府會計改革進展明顯。財政部國庫司司長翟鋼此前接受相關媒體采訪時介紹，對政府會計改革的一些關鍵問題,我國已經形成了《向修正的權責發生制政府會計轉軌的可行性研究報告》、《科學規范和界定政府會計管理范圍研究報告》、《建立政府會計準則體系研究報告》、《建立政府會計制度體系研究報告》、《建立政府財務報告制度研究報告》等一系列報告,對政府會計主體、政府會計準則、政府會計制度、政府財務報告制度等問題進行了深入研究。
從會計本身入手進行政府會計改革
張琦認為，財政部目前進行政府會計改革的思路之一是從會計本身來入手，比如說先以事業單位為公共部門的試點進行會計制度（準則）、財務規則等方面的改革，然后將事業單位改革的經驗運用到更廣泛的公共部門，從而達到改革政府會計系統的目的。
值得注意的是，國務院于今年4月16日下發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》將事業單位分為三類：第一類是“參照公務員類”，承擔政府職能的事業單位劃入政府序列；第二類是“自收自支”類，從事生產經營活動的事業單位將被推向市場；第三類是“財政補貼”類，即公益性事業單位，將從人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面推進，采取“管辦分離”等辦法完善治理結構。
張琦認為，目前關于政府的界定也是有分歧的，廣義的政府包括事業單位、行政單位和一些公立的非盈利組織，狹義的政府僅指行政機構。如果事業單位分類改革能夠順利推進，將會大大促進事業單位的會計改革。在張琦看來，未來政府會計改革應以事業單位的會計與財務改革作為切入點。不過，就目前來講，事業單位的會計改革應與事業單位體制改革應同步推進。
“財政部如果將事業單位的會計和財務改革推進到一個階段后，就可以看到理論界與實務界對改革的反應，然后再去調整后續的改革思路?！睆堢硎尽?
繼前不久發布《行政單位財務規則》、《事業單位會計準則》之后，財政部日前再次印發《中小學校財務制度》和 《高等學校財務制度》，加上今年初國務院下發的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》、財政部發布的《事業單位財務規則》以及2010年底財政部發布的《基層醫療衛生機構會計制度》、《醫院會計制度》，這一系列文件的發布，為政府會計改革的推進奠定了堅實的基礎。
引入權責發生制或成改革重點
按照謝旭人在財政工作會議上的講話，引入權責發生制的核算方法或將成為政府會計改革的重點。
在會計主體的經濟活動中，經濟業務的發生和貨幣的收支不是完全一致的，即存在著現金流動與經濟活動的分離。由此而產生兩個確認和記錄會計要素的標準，一個標準是根據貨幣收支是否來作為收入和費用確認與記錄的依據，稱為收付實現制；另一個標準是以取得收款權利付款責任作為記錄收入或費用的依據，稱為權責發生制。我國現行政府會計制度中規定財政總預算會計和行政單位會計實行收付實現制。
據悉，很多國家的政府會計制度中都引入了收付實現制和權責發生制來確認和記錄會計要素。“收付實現制的優點是會計記錄簡單客觀，利于政府對現金資源的管理。但收付實現制不能體現‘收入’、‘成本’的配比，不能提供非財務資產方面的信息，在可比性方面與政府財政統計數據及國民賬戶體系不一致。權責發生制的優點是有助于使用者更加客觀地評價報告主體的運營業績、財務狀況和現金流量；評價報告主體遵循預算的情況；為使用者是否向報告主體提供資源或進行業務往來的決策提供更充分的依據。但其執行成本較高，核算相對復雜?！备吡⒎ㄖ赋?。
“實行收付實現制政府會計，政府費用和債務無法全面準確反映，掩蓋了政府財政財務上的問題。而權責發生制的政府會計可以客觀、準確地核算政府提供公共產品和服務的成本費用，正確評價政府活動的成本，同時確認各項資產和負債。政府會計改革的重要標志和核心內容是建立以權責發生制為基礎的政府財務報告制度。所以，政府會計改革的重要標志和核心內容是建立以權責發生制為基礎的政府財務報告制度?！庇袠I內專家指出。
不過，對此觀點，對外經濟貿易大學國際商學院會計學教授余恕蓮有著不同的看法。
余恕蓮接受本報記者采訪時表示，企業權責發生制是基于持續經營、會計分期假設，及基于假設之上的收入實現和配比原則，并且企業需投入資本，即必須有維持企業經營活動、承擔一定虧蝕的預付資本。而我國預算撥款機構是從財政獲取撥款支持其日常活動，或承擔某些項目。日常活動比較固定，經費應該不難核定。某些項目可能會延續多年，可以根據工作進度預算、撥款，但也不同與企業的收入實現和跨期攤配。
“我認為政府會計改革的關鍵不在于權責發生制還是收付實現制，而是解決制度設計缺陷的問題，如預算管理和財務制度。在現行預算管理和財務制度下導致了普遍的預算松弛，或預算陷阱。同時缺乏預算執行審計和獎懲制度，或執行不力。預算撥款節約不能延期使用，擔心后續撥款縮減，導致年終突擊花錢等現象。”余恕蓮說。
余恕蓮同時指出，政府機構財務報告的改革值得研究，但核心是財務預算和財務決算報告內容和披露方式、預算管理和控制制度，而非權責發生。政府會計與企業會計有很大不同，可以根據不同情況，采用改進的收付實現制。但關鍵問題不解決，任何會計基礎（權責發生制或收付實現制）都不起作用。
記者手記
政府會計是政府財政資金活動的綜合反映，先進、規范的政府會計體系不僅有助于政府優化財政資金使用率、完善預算制度體系、強化資產和負債管理、正確履行宏觀調控和公共服務職能，也能夠為向納稅人、國債購買者和投資者等政府資金的提供者提供有用財政信息信息。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，政府的財政體系發生了巨大變化，在此背景下，改革相對滯后的政府會計制度，已經顯得非常必要。
當然，會計制度僅僅是政府財政信息的反映機制，它只能準確發映出政府的資產、負債、成本等方面的信息，以及這些方面所存在的問題，并無法針對存在的問題提供改進優化措施。所以，要真正解決政府財政現存的如“小金庫”、“年底突擊花錢”、政府債務風險提高等問題，不僅僅要推進政府會計改革，讓政府財政方面的問題顯示得更清晰、準確，還應進一步改革政府財務預決算、風險控制、財務信息披露等方面的相關制度，為政府的財政問題開出有針對性的藥方，這樣才能從根本上政府財政管理現存的問題。
