第三章 資產配置
本章共六條，對行政單位國有資產配置原則、配置標準、報批程序、政府采購、賬務處理等作了規定。
第十二條 行政單位國有資產配置應當遵循以下原則：
（一）嚴格執行法律、法規和有關規章制度；
（二）與行政單位履行職能需要相適應；
（三）科學合理，優化資產結構；
（四）勤儉節約，從嚴控制。
[解讀] 本條是關于行政單位國有資產配置原則的規定。
一、資產配置應當嚴格執行法律、法規和有關規章制度
行政單位資產配置，應當嚴格執行法律、法規和有關規章制度，主要包括四個方面：
（一）配置資產應當嚴格按照規定標準配置
目前，國家對行政單位房產、地產、車輛等國有資產規定了相應的配置標準，各地區、各部門、各單位也制定了本地區、本部門、本單位各自的配置標準。行政單位在配置資產時，對有配置標準的資產，應當嚴格按照標準進行配置；對沒有配置標準的資產，應在滿足工作需要的前提下，根據實際情況，從嚴配置。
（二）配置資產應當嚴格遵守部門預算和國庫集中支付制度的規定
行政單位資產配置所需經費是部門預算的一個組成部分，必須按照部門預算的要求，細化其預算編制，在規定時間內報送財政部門，經財政部門批準后、嚴格按批準的經費及配置標準實施。實施國庫集中支付制度以后，行政單位資產配置價款，應當嚴格按照國庫集中支付制度的要求，原則上直接通過國庫劃撥到商品、勞務供應商。
（三）配置資產應當執行政府采購政策和基本建設程序
行政單位在配置資產時，應當根據《中華人民共和國政府采購法》規定：“對需要納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購；對未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。”對于基建項目，應遵循基建程序和有關規定進行。
（四）配置資產應當嚴格執行財務會計制度的規定
行政單位配置資產，應當按照行政單位財務會計制度規定進行管理和核算。如，《行政單位會計制度》規定：“固定資產應當按照取得或構建使得實際成本記賬。盤盈和接受捐贈的固定資產應當按照同類資產的市場價格或者有關憑據確定固定資產價值。對固定資產進行改建、擴建，其凈增值部分，應當計入固定資產價值”。
二、資產配置應當與行政單位履行職能需要相適應
資產配置應當以滿足本單位履行職能的基本需要為原則，與行政單位的機構編制人數、職能設置、業務發展規劃等要求相適應。在制定資產配置計劃時，應根據行政任務的需要，在充分考慮利用現有資產的基礎上，同有關業務部門具體研究確定。在具體工作中，要反對兩種傾向：一是盲目追求高標準、高檔次，不計行政成本，盲目增加配置數量和提高配置檔次，造成資產的閑置浪費。二是簡單控制和壓縮配置標準和配置數量，單純強調節約支出，導致資產不能滿足工作需要。
三、資產配置應當做到科學合理，優化結構，勤儉節約，從嚴控制
行政單位應當按照科學、合理、節約、效益的原則配置資產。根據工作需要，科學合理地編制配置規劃或計劃，充分發揮存量資產的作用，避免重復配置。推動不同單位以及單位內部各部門之間調劑使用、共享共用機制，對臨時需要且能夠通過市場租用的資產，就不要重新配置。在質量、性能可靠的前提下，應當盡可能降低采購成本。通過加強資產存量管理與增量配置管理，實現資產的優化配置，提高資產的使用效益。
第十三條 對有規定配備標準的資產，應當按照標準進行配備；對沒有規定配備標準的資產，應當從實際需要出發，從嚴控制，合理配備。
財政部門對要求配置的資產，能通過調劑解決的，原則上不重新購置。
[解讀] 本條是關于行政單位國有資產配置標準的規定。
一、有規定配備標準的資產范圍
目前從全國來說，在行政單位國有資產中，國家規定有統一配置標準的，主要是房屋、土地和車輛。
（一）房屋標準
房屋標準由國家發改委（國家計委）制定。根據原國家計委印發的《黨政機關辦公用房建設標準》（計投資[1999]2250號）。
（二）劃撥用地范圍
劃撥用地目錄由國土資源部制定。根據國土資源部第９號令《劃撥用地目錄》的規定，下列用地可以劃撥方式供應：國家機關和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，法律、行政法規規定的其他用地。
（三）車輛配備標準和車輛編制
車輛配備標準由中共中央辦公廳、國務院辦公廳制定的《關于調整黨政機關汽車配備使用標準的通知》（廳字[1999] 5號）確定。中直機關和中央國家機關車輛編制分別由中直管理局和國管局核定。國管局印發的《中央國家機關公務用車編制和配備標準的規定》（國管財[2004]120號），對中央國家機關公務用車的車輛編制作了具體規定。
二、基本建設項目審批程序
（一）基本建設項目審批的一般程序
基本建設項目，情況復雜，根據其所需資金來源、所需資金數額、所處行業特征等多個因素，項目的審批分為多個級次，分別是國務院審批、國家發展改革委審批以及地方發展改革部門審批。具體根據《國家發展改革委核報國務院核準或審批的固定資產投資項目目錄（試行）》（發改投資[2004]1927號附件）和地方其他相關法規文件，確定審批級次。
（二）黨政機關辦公樓和培訓中心項目建設的審批程序
根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于繼續從嚴控制黨政機關辦公樓和培訓中心項目建設的通知》（中辦發［2003］3號），“中央和地方省級黨政機關新建辦公樓，無論規模大小，一律報國務院審批。中央直屬機關的辦公樓建設項目，經中共中央直屬機關事務管理局審核同意后報國家發展改革委，由國家發展改革委核報國務院審批。國務院各部門的辦公樓建設項目，總投資在7000萬元以下的，由國務院機關事務管理局征求國家發展改革委意見后報國務院審批，總投資在7000萬元以上的，由國家發展改革委核報國務院審批。地方省級黨政機關的辦公樓建設項目，一律由國家發展改革委核報國務院審批。省級以下黨政機關辦公樓建設項目，由省級計劃部門核報省級人民政府審批?！?br />
“從嚴控制黨政機關培訓中心項目建設。除特殊情況外，原則上不再批準新建培訓中心項目。同時，各地區、各部門對現有黨政機關培訓中心的改擴建要嚴格控制，嚴禁進行高檔裝修，防止變相擴大規模，提高建設標準?！?br />
三、土地管理審批程序
根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定：“單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發國有土地使用權證書，確認使用權。其中，中央國家機關使用的國有土地的登記發證，由國務院土地行政主管部門負責，具體登記發證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關事務管理局等有關部門制定。”
劃撥用地供應的一般程序是：建設單位提出申請；有權人民政府批準；市、縣人民政府向建設單位頒發建設用地批準書；市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書；辦理土地登記，領取國有土地使用證，取得土地使用權。
四、控制社會集團購買力辦公室的歷史情況
社會集團購買力，是指機關、團體、學校、部隊、企業、事業單位等社會集團用公款在市場上購買供集體消費的非生產性商品的資金。計劃經濟時期，各級政府設立了控制社會集團購買力辦公室，其主要目的是控制社會集團購買小汽車、摩托車、大轎車、電視機、電冰箱等市場緊俏短缺的商品，努力保持社會總需求和社會總供給的基本平衡；貫徹勤儉節約的方針，引導、控制社會集團合理消費，杜絕浪費，節省財力物力，把有限的資金用到發展建設事業，增加生產和提高經濟效益方面來。這個制度在短缺經濟時代起到了巨大的調劑作用，同時為反腐倡廉做出了貢獻。
專項控制商品的品目因經濟發展階段和市場供求狀況，各個時期不盡相同。70年代有30種，80年代減少到10多種，1990年增加到32種，1992年調整為29種，1993年又減少到8種。
1998年全國控制社會集團購買力辦公室撤銷，地方各級控制社會集團購買力辦公室也陸續撤銷，也有部分地方的控制社會集團購買力辦公室沒有撤銷?？刂粕鐣瘓F購買力辦公室撤銷后，由于相關的一些工作沒有及時調整，有些地區出現了資產配置混亂，特別是車輛嚴重超標、超編的現象。例如：中紀委曾兩次發出文件，通報某省車輛嚴重超編超標的問題。
五、建立資產調劑使用制度的必要性
目前，國有資產在各單位之間的配置很不平衡，資產閑置與緊缺并存。一方面許多單位高標準、大規模購置資產，豪華裝修辦公樓、超標配備小轎車、購買高檔辦公用具，造成財政資金的浪費，同時也造成資產利用率低，大量的國有資產處于閑置狀態。另一方面，有些單位由于工作任務調整、人員增加或歷史性的原因，缺乏必要的辦公用房和辦公設備，影響了正常工作的開展。在這種情況下，迫切需要建立國有資產調劑使用制度，調劑不同單位之間的余缺，逐步改善資產配置不公平的現象，提高閑置資產的使用效率，使現有資源得到充分利用。因此，本辦法規定財政部門對要求配置的資產，能通過調劑解決的，原則上不重新購置。
六、國外政府資產配置方式的優先選擇順序：調 → 租 → 購 → 建
經過對許多市場經濟發達國家的考察，政府對行政單位資產配置方式是有一個優先選擇順序的，即調→租→購→建。例如，巴西聯邦政府各部門不動產的購置，均須報經聯邦資產秘書處審核、批準。聯邦資產秘書處對各部門資產購置的申請，一般是按照調劑--承租--購買的程序研究解決。一個部門要想購置房地產，首先向聯邦資產秘書處發函提出需求，若在聯邦資產秘書處掌握的資產中有空閑資產，則直接調撥給該部門使用；若無空閑資產，由聯邦資產秘書處出具無法調劑的證明后，該部門可通過租賃或購買的方式解決。部門在購買房地產時，可先自己進行尋價，找到合適的，報聯邦資產秘書處，由該處派出專業人員進行價值評估后，授權該部進行購買；購買后，交予聯邦資產秘書處入賬。購置房地產的預算原則上從各部正常預算中開支，若是購買大項資產，部門正常預算無法解決的，由總統報國會批準，額外安排預算。各部門動產的購置，由各部門在正常預算內自己決定和購買。
第十四條 購置有規定配備標準的資產，除國家另有規定外，應當按下列程序報批：
（一） 行政單位的資產管理部門會同財務部門審核資產存量，提出擬購置資產的品目、數量，測算經費額度，經單位負責人審核同意后報同級財政部門審批，并按照同級財政部門要求提交相關材料；
（二）同級財政部門根據單位資產狀況對行政單位提出的資產購置項目進行審批；
（三）經同級財政部門審批同意，各單位可以將資產購置項目列入單位年度部門預算，并在編制年度部門預算時將批復文件和相關材料一并報同級財政部門，作為審批部門預算的依據。未經批準，不得列入部門預算，也不得列入單位經費支出。
[解讀] 本條是關于行政單位國有資產配置報批程序的規定。
一、購置有配備標準的資產需要報財政部門審批
購置有規定配備標準的資產，除國家另有規定外，應當按下列程序報批：①行政單位的資產管理部門會同財務部門審核資產存量，提出擬購置資產的品目、數量，測算經費額度，經單位負責人審核同意后報同級財政部門審批，并按照同級財政部門要求提交相關材料；②同級財政部門根據單位資產狀況對行政單位提出的資產購置項目進行審批；③經同級財政部門審批同意，各單位可以將資產購置項目列入單位年度部門預算，并在編制年度部門預算時將批復文件和相關材料一并報同級財政部門，作為審批部門預算的依據。未經批準，不得列入部門預算，也不得列入單位經費支出。
目前從全國來說，行政單位國有資產中國家規定有統一配置標準的主要是房屋、土地、車輛等。土地的劃撥和出讓，由國務院或省級人民政府審批。中央和地方省級黨政機關新建辦公樓項目，無論規模大小，一律報國務院審批。車輛購置項目，應當列入部門預算，報財政部門審批。
二、本辦法規定的報批程序與專項控制商品審批手續的比較
本辦法規定的程序與專項控制商品審批手續類似，但并非簡單地重復，主要表現在兩個方面：
從審批的品種來看，本辦法應報批的資產種類遠少于專項控制商品品目。專項控制商品品目種類繁多，大到小汽車、大轎車，小到煙、酒、布匹，控購商品品目最多時曾達到32種。在這種情況下，一方面手續煩瑣，增加了單位的工作量，另一方面很難對單位所報批資料做到詳細審查，更不用說科學管理。本辦法在設計資產配置審批程序時，一個總的原則是抓大放小，僅審批有規定配置標準的資產（房屋、土地、車輛等）。
從審批的指導思想看，如前所述，控制社會集團購買力的主要目的，是努力保持社會總需求和社會總供給的基本平衡，引導、控制社會集團合理消費。本辦法規定資產配置審批的目的，更主要的是要防止各單位超編超標配置資產，解決各單位之間資產配置不公平的問題。
三、逐步制定配備標準以加強行政單位國有資產管理
合理的國有資產配備標準是加強資產管理的基礎。目前，行政單位很大一部分國有資產缺乏配備標準，現有的一些配備標準也存在不符合實際、約束力不強的問題，因此，必須盡快根據工作需要重新制定。
制定配備標準，應當按照“先大后小、先點后面”的次序，按照“合理可行、因地制宜”的原則進行。所謂“先大后小”，就是先制定大項資產的配置標準，再逐步制定其他資產的配置標準。所謂“先點后面”，就是先試點，取得經驗后再全面推廣。所謂“合理可行”，就是充分考慮現階段資產使用中的實際情況及財力可能，從實際出發制定配備標準，以保證配備標準的可行性。所謂“因地制宜”，就是不同地區、不同部門、不同單位要區別對待，根據各地區、各部門、各單位的具體情況，制定不同的配備標準。
南京市人民政府制定了一套比較完整的辦法--《南京市級機關辦公用房裝修和辦公設備配備標準（試行）》（寧政辦發〔2006〕20號），為切實加強機關黨風廉政建設，構建資源節約型政府，優化資源配置，節約財政資金提供了制度保障。現將部分內容摘錄如下，以供大家參考。
第十五條 經批準召開重大會議、舉辦大型活動等需要購置資產的，由會議或者活動主辦單位按照本辦法規定程序報批。
[解讀] 本條是關于行政單位召開重大會議、舉辦大型活動而購置國有資產的規定。
一、制定本條的目的
隨著政務活動的不斷增加和國際交流的日益頻繁，我國召開重大會議、舉辦大型活動逐漸增多。一些單位在召開重大會議、舉辦大型活動時，臨時購置計算機、傳真機、通訊工具等資產，有的甚至還購置了專用車輛等。但會議、活動結束后這些資產管理混亂，有的長期閑置、使用效率極低，有的甚至不知去向，造成了國有資產的流失和財政資金的巨大浪費。為了控制這種盲目購置的行為，加強對召開大型會議、舉辦大型活動而購置資產的管理，本辦法規定購置這部分資產，必須按照第十四條規定的程序報批。
二、行政單位召開重大會議、舉辦大型活動等資產配置管理
為召開重大會議、舉辦大型活動而購置資產，大多是臨時的、一次性的。因此，行政單位為召開重大會議、舉辦大型活動配置資產的原則應當是：盡量使用單位現有資產，如確有不足，能夠調劑就不租賃，能夠租賃就不購置。召開重大會議、舉辦大型活動需要購置的資產，必須編制詳細的預算，報財政部門審批后進行配置。
三、地方加強召開重大會議、舉辦大型活動購置資產管理的具體做法
陜西省西安市財政局將召開重大會議、舉辦大型活動購置的資產進行統一管理，登記造冊。該市舉辦 “歐亞論壇”時，部分設備就是從以前舉辦的國際古遺址理事大會時所購置的辦公設備中調劑。在上海APEC會議和香港回歸的慶典活動中，所有的防彈車和安檢門均是租用的，為財政節約了大量的資金。
北京市通州區財政局也正在醞釀于今年開設一個政府公物倉，負責罰沒物資、政府采購資產以及政府公共資產的保管工作。根據通州區財政局的思路，公物倉的功能之一就是為未來通州區召開重大會議、舉辦大型活動提供調劑資產。此外，北京市財政局也計劃明年建立類似的資產庫。
第十六條 行政單位購置納入政府采購范圍的資產，依法實施政府采購。
[解讀] 本條是關于行政單位資產購置過程中實施政府采購的規定。
一、政府采購的概念
根據《政府采購法》規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。貨物，是指各種形態和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產品等。工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。實施政府采購，意義重大，從微觀方面看：一是降低了采購成本，節約了采購資金，提高財政資金的使用效率。二是規范了具體單個采購人的行為，強化了支出管理。從宏觀方面看：一是政府可以通過政府采購政策的目的性和導向性，實現對社會生產和消費的宏觀調控和示范作用。從社會方面看：一是加強系統的廉政建設；二是促進社會的持續發展；三是推動并實現政府消費行為市場化。
二、政府采購的形式
我國政府采購的組織實施實行集中采購和分散采購相結合。
（一）集中采購
從國際上看，集中采購通常具有特定含義，即指集中采購機構開展的采購活動，但考慮到中國國情，集中采購的含義得到了拓展。根據《政府采購法》的規定，我國的集中采購分為政府集中采購和部門集中采購兩種形式。開展部門集中采購，可以避免過度集中，發揮部門對專業項目的采購優勢，調動各部門開展政府采購的積極性。
（二）分散采購
根據《政府采購法》的規定，未納入集中采購目錄的采購項目，采購人可以自行采購。
三、集中采購的范圍
集中采購的范圍，按照《政府采購法》規定，由集中采購目錄確定。集中采購目錄由省級以上人民政府公布，但實行分級管理。屬于中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務院確定并頒布；屬于地方預算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權機構確定并頒布。具體制定方式是：由省級以上財政部門擬定集中采購目錄，報同級人民政府批準。在省級地區，財政部門可以申請政府授權，直接制定并頒布集中采購目錄。
納入集中采購目錄的政府采購項目，分為三種情況組織實施。第一類是通用政府采購項目，主要是跨部門的通用商品及日常服務項目等，必須由政府集中采購機構代理采購，部門和單位不許自行采購。第二類是涉及某些部門的特殊項目，由相關部門實行集中采購。第三類是屬于個別單位的特殊需求，而且不具備批量特征，可以由該單位自行組織采購，但事前必須得到省級以上人民政府的批準。
四、集中采購機構
根據《政府采購法》規定，集中采購機構為代理采購機構。集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。其含義主要有三個方面：第一，集中采購機構為政府設立的事業單位。第二，集中采購機構為非營利事業單位。不以營利為目的，原則上應當是全額財政撥款的預算單位。第三，接受采購人的委托代理集中采購事務。
五、政府采購方式
政府采購采用以下方式：公開招標；邀請招標；競爭性談判；單一來源采購；詢價；國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。公開招標應作為政府采購的主要采購方式。
（一） 公開招標采購
這種采購方式要求公開發布招標公告，邀請所有符合條件的供應商公平參與競爭。公開招標按照是否區分供應商國別條件，分為國內公開招標和國際公開招標。國內公開招標只限于邀請本國供應商參加競爭；國際公開招標則沒有國別限制。按照法律規定，采用國際公開招標方式必須符合有關條件，主要是經政府采購監督管理部門批準后采購外國貨物、工程和服務的，才允許采用這種采購方式。
（二）邀請招標采購
這種采購方式是公開招標采購方式的一種衍生形式。它要求采購人從符合資格條件的供應商中，以隨機方式選擇三家以上供應商，并向其發出投標邀請。按照法律規定，在我國還沒有建立符合資格條件供應商庫以前，必須通過公開招標方式開展資格預審，確定符合資格條件的供應商。在邀請招標采購方式中，以隨機方式確定受邀請的供應商之后，下一步的程序與公開招標采購方式相同。
（三）競爭性談判采購
這種采購方式要求采購人可就有關采購事宜，如價格、技術規格、設計方案、服務要求等，與不少于三家供應商進行談判，最后按照預先規定的成交標準，確定成交供應商。有的國家和地區將這種采購方式稱為兩階段招標，即第一階段通過招標征集方案，第二階段按照確定的方案通過招標確定承辦供應商。按照《政府采購法》規定，競爭性談判方式基本上與兩階段招標形式相似，先就有關事項進行談判，然后就談判確定的事項，要求供應商限時報價。最后，按照符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則，確定成交供應商。
（四）單一來源采購
即采購人向唯一供應商進行采購的一種采購方式。這種采購方式因不存在競爭，所以在應用上有嚴格條件限制。
（五）詢價采購方式
這種采購方式僅考慮價格因素，要求采購人向三家以上供應商進行發出詢價單，對各供應商一次性報出的價格進行比較，最后按照符合采購需求、質量和服務相等且報價最低原則，確定成交供應商。
（六）國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式
從歷史上看，采購方式并非固定不變，而是隨著形勢的發展和科技的進步，不斷進行創新和完善的。鑒于此，《政府采購法》為新的采購方式的應用預留了空間。按照法律規定，財政部負責對新的采購方式進行認定并加以規范。
根據本辦法規定，行政單位購置納入政府采購范圍的資產，依法實施政府采購
第十七條 行政單位資產管理部門應當對購置的資產進行驗收、登記，并及時進行賬務處理。
[解讀] 本條是關于行政單位購置資產進行驗收登記、賬務處理的規定。
行政單位的資產，不論以什么方式取得，都應及時根據財務會計制度的有關規定和相關憑證，履行檢驗程序，并逐筆記入資產明細賬。以固定資產為例，具體財務處理如下：
購入固定資產，行政單位資產管理部門應當組織驗收；對于購置的貴重精密儀器，應當會同有關專業技術人員參加驗收。經驗收合格后，資產管理部門辦理入庫手續，并登記固定資產登記簿和固定資產卡片；財務部門填制記賬憑單，記入固定資產總賬。
基本建設項目竣工交付使用時，施工單位應當按照規定辦理基本建設竣工決算，并編造完工清冊，按照規定將有關技術文件交給建設單位。行政單位由單位資產管理部門組織驗收。驗收合格后，資產管理部門填制驗收單。單位辦理與購入固定資產相同的入賬手續。
自制的固定資產，是指單位自行加工制作的固定資產。單位自行加工制作固定資產前應編制計劃，自制的固定資產在完工后應當組織驗收，合理定價。驗收合格后，辦理入賬手續。
經主管部門和財政部門批準，行政單位取得的從其他單位無償調入的固定資產，經驗收合格后，登記入賬。
行政單位接受捐贈的固定資產，應當按照規定，進行計價、驗收，并登記入賬。
行政單位的固定資產，依據財務制度規定，不計提折舊。
