國務院發展研究中心課題組
我國已有許多地方政府對行政事業單位國有資產管理改革進行了多方面的探索，初步建立起了以財政部門為主導的行政事業單位國有資產模式，確立了“財政部門主導，從改革體制入手，成立專門機構，實現產權集中管理，建立調劑制度，均等化配置資源，資產統一運營，收益集中管理”為共同特點的改革思路，在實踐中已取得良好成效。同時，日韓模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等世界成熟的四種公共資產管理模式，也為我們確立我國行政事業單位國有資產管理的目標模式提供了很好的參考和借鑒。針對目前國內行政事業單位國有資產管理的現狀及其存在的問題，結合國內地方政府已取得的改革經驗和國外成熟的管理模式，我們認為，我國行政事業單位國有資產管理體制改革，應在借鑒吸收國內外先進經驗的基礎上，堅持適合我國國情，分類管理，資產管理與預算管理、財務管理相結合，避免過度商業化等原則，以管理方式集約化、管理流程規范化、管理手段信息化、管理機構專門化、管理規則法制化為目標，建立起財政主導的、適合我國國情的新型管理體制。
一、行政事業單位國有資產管理體制改革的原則
（一）借鑒吸收國內外先進經驗的原則
對比國內改革經驗和國際成熟模式可以看到，成功的資產管理模式有很多共性，如在體制上以財政部門（預算主管部門）為主導，在機構上設立專門的機構進行管理，在管理上各個環節都比較規范，在管理手段上都是借助先進的計算機技術進行信息化管理等。對此，我們要認真地學習，充分地借鑒。以信息化管理為例，世界先進國家基本都運用信息技術進行公共資產管理。有效的信息管理系統簡化了國有資產管理工作流程，提高了管理效率，大大降低了管理成本，減少了開支；同時也有效降低或消除了行政事業單位國有資產管理過程中的非客觀因素影響，保證了國有資產管理的流程化、科學化、規范化，有效防止國有資產的流失。
（二）適合我國國情的原則
各國和各地的模式和做法既有共性也有差異，我們在學習借鑒時要特別注意選擇適合我國國情的經驗，尤其是在管理體制和管理方式的選擇上。
在我國，管理體制的選擇必須要考慮行政事業單位國有資產管理的歷史情況以及我國的政治體制特征。長期以來，我國的行政事業單位國有資產一直是由財政部門（含原國資局）或者財政部門委托的機構管理的。中央一級是由財政部負責綜合管理，委托中直管理局、國管局、人大管理局和政協管理局等四個管理局分別負責本系統資產管理的具體事務。這是與我國的政治體制相適應的，即行政單位由黨的有關部門、政府各部門及其直屬機構、人大常委會機構和政協機構四個部分組成，這四個部分在機關事務管理上互不隸屬。在省一級，大部分地方行政事業單位的國有資產由財政部門直接管理，也有個別地方由財政部門委托管理局管理。我們在設計行政事業單位國有資產管理模式時，必須充分考慮這些歷史情況和我國政治體制的特點。
在我國，管理方式的選擇則必須考慮我國由計劃經濟向市場經濟轉軌的經濟體制特征。改革開放以來，我國從計劃經濟體制開始向市場經濟轉軌，并初步建立了社會主義市場經濟體制的框架。但總體講，我們的市場經濟還不是發達的市場經濟，在很多領域計劃經濟的思維和習慣還存在著很大影響，西方國家的一些管理方式不一定適合我國國情。例如，付費式的管理方式，在市場經濟高度發達的美國、加拿大可以行得通，但在我國市場經濟不夠完善，政府轉型尚未完成的情況下就不合適。即便是市場經濟已經很發達的韓國、日本等政府主導型市場經濟國家都沒有選擇這種形式。
（三）分類管理的原則
行政事業性資產與經營性資產相比具有鮮明的特點：一是配置領域的非生產性；二是使用目的的服務性，即資產使用不以盈利為目的，而以服務為宗旨；三是資產補充擴展的財政依賴性，行政事業性國有資產不產生利潤，不能自我再生產，其更新、購建與國家財政緊密相連，依賴國家財政資金的支持；四是占有使用的公共性等等。行政事業單位國有資產的以上特點，決定了其在管理方式、管理目標、管理體制等方面都不能與企業經營性資產的管理混為一談，也不可能采取“管人、管事、管資產相結合”的經營性資產管理模式。從目前國務院批準的“三定”方案來看，各級國資委只負責國有企業經營性資產的監管，各級財政部門負責行政事業單位國有資產管理，分類管理的思路是很清楚的。因此我們應該堅持分類管理的原則。
（四）資產管理與預算管理、財務管理相結合的原則
行政事業單位的資金管理與資產管理是一個事物的兩個方面。資金管理是價值形態的管理，資產管理是實物形態的管理，因此，財政管理和財務管理中，歷來都包括資產管理的內容，資產管理一向是財政管理和財務管理的一個有機組成部分。行政事業單位國有資產是由財政資金轉化為實物形態形成的，財政資金的分配，離不開對行政事業單位存量資產的掌握，單位實物資產的使用管理，也離不開財政資金的支持。同時，通過增量來調節和控制存量還是資產管理最有效的手段。所以，資產管理必須與預算管理、財務管理相結合，三者是不可分割的整體。三者的結合，既有利于有效開展資產管理工作，也有利于深化預算管理體制改革，科學編制預算，加強財務管理。相反，如果人為將三者割裂，將導致資產管理與財政預算管理以及財務管理脫節，形成“兩張皮”。
從世界各國的情況看，公共資產的管理都沒有脫離財政部門的職責范圍；國內各地的探索中，改革比較成功的地方也都是由財政部門為主進行管理。因此，行政事業單位資產的管理應該堅持資產管理與預算管理、財務管理相結合的原則，這是加強資產管理的客觀需求。
（五）避免過度商業化的原則
行政事業單位國有資產的最重要特征就是其非營利性、服務性和公共性。行政事業單位國有資產，是我國各級行政事業單位履行各項職能、進行社會管理，為社會提供公共服務的基本物質保證，是保障和支持社會主義市場經濟發展，全面構建社會主義和諧社會的重要物質基礎。行政事業單位屬于公共部門，追求的目標是社會公共利益的最大化。這與企業的經營性資產追求利潤最大化的目的是截然不同的。如果將行政事業單位國有資產完全投入商業化經營，不但背離了其公共服務的宗旨，而且會帶來極大的商業風險，影響行政事業單位正常履行公共服務職能。行政事業單位國有資產中，可以將部分“非轉經”資產投入到商業化經營活動，但必須避免過度商業化，將參與商業化運營資產的范圍嚴格控制在“非轉經”資產之內，參與的經營項目必須限制在出租、出借等風險較小的領域，對于提供融資擔保等問題應特別謹慎。
二、我國行政事業單位國有資產管理的目標模式
在堅持以上原則的基礎上，綜合對國內、外各種模式的比較分析，我們認為我國的行政事業單位國有資產管理改革的目標模式是：
（一）財政部門主導的管理體制
財政部門負責行政事業單位國有資產管理，符合分類管理的原則和資產管理與財政管理、財務管理相結合的原則，也適合我國的國情，是加強資產管理的客觀要求。當然，這并不意味著財政部門要事無巨細地進行管理，行政事業單位國有資產管理是一項復雜的工作，既包括相關政策和規章制度的制定、大項資產的審批控制等綜合管理，又包括清查統計、審批事項的初步審核等具體管理，還包括資產的日常使用管理。各地財政部門可根據情況適當地將一些職責委托給一些單位來完成，形成多層次、合理分工的模式。一般講，由于所有權與使用權的分離，資產的綜合管理、具體管理必然與資產的使用管理分開，資產的使用管理由占用資產的行政事業單位負責。而資產的綜合管理和具體管理則要根據管理方式、工作量、機構設置、編制情況，以及資產總量、資產類型、信息化管理程度等情況而定，財政部門既可以自己獨立完成，也可以委托合適的機構承擔。
（二）集約化的管理方式
產權集中管理，收益專戶管理，“非轉經”資產統一運營，是各地改革成功的重要經驗，有利于打破我國多年來形成的“部門所有制”、“單位所有制”等弊端，有利于提高管理效率，符合我國的特殊國情。產權的集中管理，可以根據各地實際情況采取統一更名到財政部門名下或財政部門授權的管理部門名下的做法，也可以不進行更名，而是將產權證統一由財政部門或者由其指定的部門管理的做法。對于資產收益，應該按照收支兩條線的原則，全部繳入國庫或行政事業單位國有資產收入專戶管理。對于“非轉經”資產，應該由財政部門或者其委托的部門或者公司進行統一運營。
（三）規范化的管理流程
規范化的管理是各國和各地行政事業單位國有資產管理的共同經驗，是我國目標模式的重要組成部分。
在配置環節要建立科學合理的資產購置預算制度。財政部門對行政事業單位的資產購置需求進行審核時，預算處（室）主要從資金角度進行審核，資產處（室）主要從行政事業單位國有資產的現狀、配置標準以及其履行工作職能需要的角度進行審核，這樣可以實現均等化合理配置資產的目標。
在使用環節建立資產調劑制度。對于各行政事業單位需要新購建資產，首先要考慮能否從現有資產中調劑解決。在對行政事業單位資產進行全面清查的基礎上，開展閑置資產的申報、登記和評估定價，在采取必要的行政手段的同時，也可以按照有償轉讓的原則進行調劑，促進行政事業單位資產的優化組合。
在資產處置環節實行陽光操作。在出售行政事業單位國有資產時，要采取公開交易、公平競爭的辦法。可以通過成立集中的交易大廳掛牌出售的辦法實現，也可以委托拍賣行進行拍賣。資產出售行為的政策制定和宏觀管理應該由財政部門統一負責，資產出售的具體事宜可以由財政部門直接完成，也可以委托其他單位完成。對于行政事業單位國有資產報廢、報損，應該根據現行規定履行嚴格審批手續，需要強調的是，報廢報損的審批中，要特別注意技術機構的審核，只有通過了財政部門認可的權威技術機構的審核認定才能予以批準，這樣才能避免出現目前實際工作中存在的“假報損、真轉移，假報廢、真多占”等問題。
對“非轉經”資產的管理要建立嚴格的審批制度和有償使用制度。每一個“非轉經”申報項目都要進行嚴謹的論證，并必須經過各級財政部門的批準和備案。對于資產收益要統一管理。對行政單位國有資產的收益要制定統一具體的收繳辦法和計算方法，加強征收管理，并將收入上繳國庫或者財政專戶。
（四）信息化的管理手段
行政事業單位國有資產信息化管理具有非常重要的意義，是重要的成功經驗。信息化建設能夠提高國有資產管理效率；有利于及時發現閑置國有資產，促進國有資產的調劑或調配，優化國有資產配置和分布，提高國有資產的利用率，保證國有資產的安全。因此可以說，信息化是行政事業單位國有資產管理目標模式的最基本組成部分。
行政事業單位國有資產管理信息化建設應切合實際，根據各地信息化建設現狀和國有資產管理、財政管理、分級授權等不同情況，選擇符合各地特點、滿足實際需求的建設方案。行政事業單位國有資產的信息化建設一般要經過規劃、招標、研發、實施、服務等階段。其中：規劃階段主要根據國有資產改革思路，制定出符合實際需要的、全面細致的行政事業單位國有資產管理信息化建設規劃，可以為年度規劃或者跨年度規劃；招標階段是行政事業單位國有資產主管單位根據項目規劃和進度，對規劃中涉及的一個或者多個項目進行招標，選擇適當的方案提供商、系統提供商、服務提供商；研發階段主要是根據系統方案，研究、開發、交付符合要求的軟件或系統；實施階段一般由系統提供商輔助完成，實施階段包括試驗環境實施和運行環境實施，對在實施過程中出現的問題，應及時解決；服務階段指的是系統的運營和維護階段，該階段工作可以由專業的服務提供商完成，也可以委托系統提供商完成，目前采用后者較多一些，主要原因是當出現新的需求時，系統服務商能夠比較容易地修改、實施和交付。
（五）專門化的管理機構
建立隸屬于財政部門(預算主管部門)的專門化的國有資產管理機構，是搞好行政事業單位國有資產管理的前提，也是國際模式和國內探索的一條重要經驗。因此，目標模式中，必須健全行政事業單位國有資產管理的行政機構，并確保機構、編制、職能、人員四到位。同時，要加強行政事業資產管理干部隊伍建設，加大干部的培養和培訓力度，加強業務交流，造就一支有事業心、有開拓精神、有較高業務素質和政治素質的行政事業資產管理干部隊伍。
（六）法制化的管理規則
法制化是市場經濟的基本特征，是資產管理的必然趨勢，因此，應該是行政事業單位國有資產管理目標模式的組成部分。目前，我國行政事業單位國有資產管理的立法仍然比較滯后，管理制度不健全、不規范的問題仍十分突出。對此，我們應該充分借鑒國際經驗，抓緊研究制定《國有資產法》和行政事業單位國有資產的管理辦法；同時要抓緊制定資產配置、處置、使用、評估、收入管理、境外資產管理等一系列配套制度。
