■ 孫 佳等
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《財會通訊》 2006年第11期
預算會計改革措施淺探
孫 佳
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和公共財政框架的構筑以及部門預算、國庫集中支付制度、政府采購制度等改革的不斷深入,現(xiàn)行預算會計的弊端和不足日益凸現(xiàn),因此必須發(fā)展更為全面的預算會計。具體措施如下:
一是重構預算會計體系。現(xiàn)行預算會計體系(狹義)包括財政總預算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計。隨著預算管理制度的改革,我國預算會計體系將向“政府和非營利組織會計”發(fā)展。因此,我國可以借鑒發(fā)達國家對企業(yè)會計和非企業(yè)會計的劃分方法,即按照單位活動的目的,而不是組織類別進行分類。對于不以營利為目的的非企業(yè)會計可以按照其核算重點進一步劃分為政府會計和非營利組織會計。同時,還應對我國現(xiàn)行預算會計從整體框架上進行全面改革,研究制定我國政府會計、非營利組織會計核算制度和財務會計報告制度。預算會計體系在近期應由政府會計和事業(yè)單位會計構成,在遠期應是政府會計體系,其中政府會計包括財政總預算會計和行政單位會計,財政總預算會計和行政單位會計是總和分的關系。事業(yè)單位會計在近期應納入非營利組織會計,在遠期應向企業(yè)會計靠攏。把政府作為會計與財務報告主體,引入“債權制”和“受托責任”概念。我國政府財務報告應當提供全面反映政府業(yè)績和財務受托責任的財務及非財務信息,披露預算情況、國有資產(chǎn)、政府采購基金、社會保障基金等方面的信息。
二是逐步轉向權責發(fā)生制。權責發(fā)生制是使用者評價政府財政受托責任履行情況的必要手段,根據(jù)權責發(fā)生制原則,收入只有在政府提供服務時才加以確認,而且在政府接受服務后,將相應的義務確認為當期費用,并將其作為債務列入資產(chǎn)負債表,這樣,政府的財務報告就可以完整地反映其財政狀況和運行成果;同樣,權責發(fā)生制要求在資產(chǎn)負債表上確認所有的經(jīng)濟資源,這樣就會使政府更加注重對有關資產(chǎn)的管理和維護,更好地認識未來的短期債務、管理基礎設施,更有效地重新分配預算。我國預算會計基礎應以漸進式轉變,先事業(yè)單位會計后政府會計,先報告系統(tǒng)后預算系統(tǒng),先個體后整體,先地方后中央。在我國政府會計改革的初期,可以考慮借鑒修訂的收付實現(xiàn)制,即首先確認應收賬款和應付賬款,實現(xiàn)收入和支出在各個期間的平衡,明確政府當期的受托責任履行情況。統(tǒng)一執(zhí)行“一則三制”中的借貸記賬法,將預算會計要素劃分為資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、支出五項。這種模式體現(xiàn)了主體資金運動的客觀規(guī)律,突出了凈資產(chǎn)的重要地位。
三是完善政府會計信息體系。在改進現(xiàn)行會計報表結構、項目的基礎上,增加編制現(xiàn)金流量表和政府整體的合并會計報表。完整的政府會計信息體系包括:及時提供有關政府支出和成本的可靠信息,以幫助政府部門進行決策和控制支出;及時進行內(nèi)部審計和獨立的外部審計并編制審計報告;將會計系統(tǒng)與計劃、預算、現(xiàn)金和債務管理及審計系統(tǒng)相結合;報告有關非現(xiàn)金資源的信息(資產(chǎn)、負債、人力資本);報告有關政府產(chǎn)出或政府政策后果的信息,促使政府提高工作效率、加強成本管理;編制政府各部門和政府整體的財務報告等。
四是進一步確定政府單位的會計主體地位。隨著改革的深入,政府單位的經(jīng)濟業(yè)務活動從內(nèi)容到形式都發(fā)生了變化,特別是實行政府單位經(jīng)費包干及允許政府單位在政策規(guī)定范圍內(nèi)“創(chuàng)收”,政府單位作為一個獨立利益主體的格局已基本形成,其會計主體地位也日益為大家所認識。
五是改革會計報表,改變會計核算的平衡公式。改革后的會計報表體系既能全面反映政府單位經(jīng)濟全貌以及業(yè)務活動收支的主要類別、收支水平等,又能詳細反映各項支出的用途以及基金的變動情況,能基本滿足向有關方面提供會計信息。此外,會計平衡公式是填制、驗算會計憑證,核對會計賬簿、報表數(shù)據(jù)之間關系的理論基礎,新制度下的會計平衡公式為“資產(chǎn)+支出=負債+凈資產(chǎn)+收入”。
淺議國庫集中支付制度改革
朱義珍
建立和完善國庫集中支付制度的主要措施如下:
一要改革賬戶設置,建立健全國庫單一賬戶體系。所有財政性資金支出通過國庫單一賬戶體系的有關賬戶,直接支付到商品和勞務供應者或用款單位的銀行賬戶,國庫單一賬戶體系是由財政部門設立,以國庫單一賬戶為核心,全面反映財政資金收付的各類賬戶的總和。
二要規(guī)范支出撥付程序,按照不同類型的支出,分別實行財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付是指由財政部門向人民銀行國庫和代理銀行開具支付令(支付憑證),代理銀行根據(jù)支付令(支付憑證),通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人賬戶。實行財政直接支付的支出包括財政統(tǒng)發(fā)工資支出、工程采購支出、物品和服務采購支出以及適用于財政直接支付的其他支出等。財政授權支付是指預算單位根據(jù)財政部門的授權,自行向代理銀行開具支付令(支付憑證),代理銀行根據(jù)支付令(支付憑證),在財政部門批準的用款額度內(nèi),通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權支付的支出包括未實行直接支付的購買支出和零星支出。財政授權支付方式包括轉賬支付和現(xiàn)金支付。
三要明確財政部門在財政資金支付管理中的職責。包括負責管理和監(jiān)督財政國庫管理改革的實施,組織制定有關政策和規(guī)章制度;審核辦理預算單位和印鑒預留手續(xù);審批一級預算單位報送的分月用款計劃,根據(jù)年度預算支出和分月用款計劃合理調(diào)度資金,辦理財政直接支付業(yè)務,下達授權支付額度,對預算執(zhí)行、資金支付、財政決策中的重大事項組織調(diào)查;選擇代理銀行,會同中國人民銀行協(xié)調(diào)預算單位、代理銀行和其他有關部門的相關業(yè)務工作。
四要完善改革的配套措施,加快國庫集中支付的實施。重點應采取的配套措施是:(1)進一步深化預算編制改革,按照內(nèi)容完整、項目明確、定額科學、程序規(guī)范的原則,全面、細致地編制部門預算。改革政府收支分類,科學地反映各類財政資金的收支活動。細化預算編制,全面推行部門預算制度,逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預算基礎上。(2)制定和修訂相關法律法規(guī)和管理辦法,保障各項業(yè)務的順利開展。主要包括《財政國庫管理制度改革資金管理辦法》、《財政國庫管理制度改革會計核算暫行辦法》、《財政國庫管理制度改革資金銀行支付清算辦法》等配套制度和管理辦法。(3)清理部門、單位銀行賬戶。對部門、單位在銀行及其他金融機構開設的所有賬戶進行清理并予以撤銷,資金全部轉入財政部門開設的相關賬戶。(4)建立健全現(xiàn)代化支付清算系統(tǒng)。建立國庫集中支付改革需要的現(xiàn)代化計算機網(wǎng)絡系統(tǒng),通過建立覆蓋財政部門、人民銀行、預算單位和代理銀行的現(xiàn)代化支付系統(tǒng),使財政資金高效、安全運行。(5)搞好國庫集中支付和會計集中核算的銜接。兩種制度的有效銜接有利于規(guī)范資金收
