政府非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。加強政府非稅收入管理是市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。近幾年來,政府非稅收入管理已引起各級黨政領導和財政部門的高度重視。雖然取得了一些成效,但問題仍然較多,加強和規范非稅收入管理顯得尤為迫切。
一、問題仍然突出
(一)執法部門多,項目繁多,數量龐大,政府對總體情況把握不夠
現行執收執罰行為主要存在部門多,環節多,項目多,標準亂等問題。盡管經過多年對收費項目的清理、減并、撤銷,根據財政部綜合司的有關數據,2000年全國性的收費項目仍有200多項,2003年為335項,地方每個省的收費項目平均在100多項以上,其中仍不乏有不合理和欠規范的收費項目。單位和個人要辦成一件事,在涉及的每個部、每個環節幾乎都要過“交費關”,一些部門和單位甚至將某些管理職能置于下屬事業單位或團體協會,從而增加收費環節。執收執罰單位一方面超范圍、超標準收費,甚至擅立收費項目,另一方面則存在該收的不收,該罰的不罰,隨意減免,收人情費,導致財政收入流失,貪污腐敗不可避免。
在體制轉軌和財政分權改革的過程中,我國預算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”演變成占據“半壁江山”,成為與預算內收入、稅收收入并駕齊驅的財力資源。近年來,非稅收入增長迅猛,數量龐大,而一些地方對此情況掌握不夠。
(二)預算外擠預算內,分散了國家財力,削弱了國家宏觀調控能力
目前非稅收入的主體還是預算外資金,但有相當一部分非稅收入已經被納入預算內管理。據有關方面提供的資料,我國非稅收入占財政性資金比重由1985年的10.25%增加到1996年的46.5%,全國非稅收入規模已接近預算內財政收入的50%,比美國、德國等市場經濟發達的國家高30多個百分點。非稅收入占財政性資金的比重大,費大于稅現象十分突出。
這些巨額資金,長期分散于各地區和部門,游離于預算之外,形成預算外擠預算內,費擠稅。如不制止,將危及國家財政的根基,影響稅收“內在穩定器”功能在市場經濟中的作用發揮。
(三)資金管理不到位,政府難以統籌調劑
目前,對非稅收入主要是采取“收支兩條線”的管理方式,未真正觸及執收執罰單位利益,仍然是“誰收誰用,多收多用,多罰多返”,加上傳統的“重預算內輕預算外”習慣思維影響,非稅收入難以全額進入預算“籠子”;加之財政部門在部門預算安排上采取的是先非稅后預算,這樣單位甚至財政機關相關管理部門往往不愿把非稅收入基數編制過高,造成科學的部門預算夾帶相關成份的人為因素,從而使非稅收入預算管理流于形式,政府統籌調劑乏力。
(四)法制不健全,監督缺乏約束力
目前,非稅收入從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環節,沒有一套完整、統一、規范、系統的法律法規;行政事業性收費和罰沒收入雖有一些地方性規章,但由于監督不嚴或不合時宜,使得非稅收入管理無章可循或有章難循。同時,非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性,缺乏健全的監督機制,造成各級財政的管理模式不一樣,不同地方的管理辦法不一致,財政部門在非稅收入的管理上處于被動狀態,特別是對非稅收入管理中的違規行為缺乏強有力的法規約束。
二、規范政府非稅收入的對策建議
從當前非稅收入管理改革的實踐來看,為了強化財政職能,增強政府調控非稅收入的能力,擺脫貫徹落實“收支兩條線”改革所遇到的部門利益驅動和行政體制改革滯后的約束,各地雖然進行了一些積極的探索,但由于這些改革主要集中于某一方面或某一具體環節上,如各地開展的征收方式改革和實行部門預算等,并沒有觸及部門、單位既得利益等深層次矛盾,政府的調控能力仍顯不足。因此,要使非稅收入管理步入法制化、規范化、科學化軌道,唯有創新非稅收入管理模式,才能使政府非稅收入管理取得實質性成效。
(一)更新政府非稅收入管理理念
要逐步淡化預算外資金概念,盡快建立非稅收入新理念,真正把各級領導的思想認識統一到非稅收入“所有權屬國家,使用權歸政府,管理權在財政”上來。一是要牢固樹立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念,把規范政府非稅收入管理與加強稅收征管置于同等重要地位。二是樹立全局觀念,把非稅收入管理改革置于財政改革與經濟發展的全局來衡量,擺正政府與市場、政府與企業、整體與局部的關系,摒棄狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義的傾向。三是樹立宏觀調控觀念,注重完善政府的經濟調控、市場監管和公共服務的職能,減少和規范行政審批,通過改革規范非稅收入管理,減輕社會負擔,優化經濟發展環境,從而為建立健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系打下堅實基礎。
(二)正本清源,分類規范管理
國家財政收入采取稅收和非稅收入兩種形式同時并存。對于非稅收入的改革,需要從總體上正本清源,還稅或費的本來面目。大部分名為費實為稅收收入,可納入稅收管理,即實行“費改稅”;小部分屬于費的項目,仍維持收費,納入預算內或預算外管理;至于國有資產有償使用收入等其他政府非稅收入,按規定上繳國庫或存財政專戶。當然,各種亂收費、亂集資、亂罰款,則在改革中予以廢止。通過清理整頓,實施分類改革,采取不同的處理方式,使之“分流歸位”。
(三)建立和完善規范化的非稅收入征收和管理體系
1、強化部門預算,編制綜合預算,將非稅收入逐步納入預算管理。非稅收入屬于政府財政性資金,必須按照綜合財政預算的要求,把非稅收入形成的可用財力納入統一的政府預算體系,實行真正意義上的綜合預算。
2、繼續深化“收支兩條線”改革。當前,一是要按照“收支兩條線”要求,將非稅收入納入國庫集中支付和政府采購體系。二是完善賬戶管理,清理和規范預算單位的銀行賬戶,取消各征收單位以各種形式設立的收入過渡戶,確保各項預算外資金及時足額上繳財政,以防轉移、截留預算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發生。三是實行收支脫鉤。要解決非稅收入管理中存在的深層次問題,其核心是深化“收支兩條線”管理,實行收支脫鉤。即:執收、執罰部門收取的非稅收入全額上繳財政,列為財政預算收入;取消比例返還,不再實行收支掛鉤;單位履行職能所需支出通過編制部門預算由財政予以解決;切斷部門組織收入與自身利益的關系,從體制上解決非稅收入管理中存在的深層次問題。
3、擴大和完善非稅收入銀行代收。對行政事業性收費、政府性基金、國有資產有償使用收入實行“收繳分離”;對罰款實行“罰繳分離”,款項由代收銀行直接上繳財政。
4、嚴格非稅收入票據管理。加強票據管理總的原則是要做到統一領發,統一使用,統一保管,統一核銷和統一監督。目前在不少地方改革中出現的統一的“非稅收入一般繳款書”是一種很好的模式,值得借鑒。從實際運行來看,效果較好。
5、建立和完善非稅收入征繳管理信息系統。開發非稅收入管理軟件,用科學的管理手段實現非稅收入從票據領購到自動核銷、單位開票到自動入賬、銀行代收到傳送信息、財政處理信息到分類管理等環節的一系列工作的計算機網絡化管理。實現財政與銀行、財政與執收執罰單位、財政內部和財政部門上下級之間的計算機聯網,全面監控非稅收入的收繳情況,提高工作效率和管理質量。
6、建立嚴格的法律體系。盡快結束非稅收入征收管理無法可依的局面,加快非稅收入管理法律體系建設步伐,加強政府非稅收入管理相關問題的研究和制度建設,加強對政府財力的全面法律約束。
7、建立專門的收費監督部門。該部門不受同級政府機關領導,而直接向同級人民代表大會或上一級政府部門負責。將政府收費置于人民代表大會的監督之下,不允許有不受監督、游離于預算之外的政府收支。在具體操作上可實施領導負責制原則。
(作者單位:江西省林業廳)
摘自：《審計與理財》2006年11期 作者：趙 瓷
