2004年4月，四總部聯合下發了《軍隊公勤人員聘用管理規定》（以下簡稱《規定》）；2005年6月，國務院、中央軍委又頒布了《中國人民解放軍文職人員條例》（以下簡稱《條例》）。這兩個文件的頒布，標志著我軍勞動人事制度改革邁出了實質性步伐。它催生了為軍隊建設服務的兩個新型群體――非現役公勤人員和文職人員。從《規定》和《條例》目前的實施情況來看，我軍非現役人員生活待遇經費保障與管理還存在著一些不盡合理的地方，需要予以研究改進。本文從分析我軍非現役人員生活待遇經費保障與管理存在的問題入手，提出改進我軍非現役人員生活待遇經費保障與管理的對策。
一、非現役人員生活待遇經費保障與管理存在的問題
1.事業開支擠占生活保障經費。現有法規對非現役人員生活待遇經費和公務事業費的范圍、標準、管理辦法等作出了明確規定。《規定》明確：“非現役公勤人員生活待遇經費，實行按編制供應、包干使用的管理辦法。軍隊用人單位按人員標準計領的非現役公勤人員公務事業費，包括公雜費、給養器材費等，按照生活待遇經費供應實力，在公務事業費決算中增設‘非現役公勤人員’項目，隨本單位年度公務事業費決算計領。”《軍隊文職人員生活福利待遇經費和公務事業費管理規定》（以下簡稱《管理規定》）規定：“文職人員生活福利待遇經費和公務事業費的管理按照按編供應、包干使用、依法保障的要求組織實施。文職人員的公務事業費，按照文職人員崗位編制實力，在公務事業費決算中增設‘軍隊文職人員’項目，隨本單位年度公務事業費決算計領。”但在實際工作中，由于公務事業費開支較多，有些單位出現了挪用非現役人員生活待遇經費作為公務事業費開支的情況。個別單位甚至使用非現役人員的生活待遇經費彌補其他事業經費不足。這些擠占挪用經費的現象既侵害了非現役人員的正當權益，又損害了部隊的形象，在軍內外造成了不良影響。
2.工資待遇相對較低。非現役公勤人員的工資福利待遇，根據工作崗位、技能等條件和當地同類人員工資水平制定，不低于當地人民政府規定的最低工資標準。文職人員的工資福利待遇，參照國家和聘單位所在地省、自治區、直轄市人民政府制定的事業單位同行人員有關待遇規定執行。但目前，事業單位職工的工資收入名目繁多，各單位津貼、補貼發放呈現福利化、多元化和隱蔽化的趨勢，而軍隊無法準確收集事業單位職工工資之外屬福利性的那部分“隱性收入”。因此在確定非現役人員工資時就會出現“名高實低”和“隱性差距”，不能從待遇上吸引地方優秀專業人才到部隊服役，另外，軍事勞動具有特殊性、風險性、艱苦性、技術性和約束性等特點，因此在確定非現役人員的工資待遇時，就應根據按勞分配的原則，對他們為軍事特殊勞動所作出的貢獻予以補償和褒獎。但現行政策對文職人員只是按本人基本工資的15％建立了軍隊服務津貼，對在特殊崗位從事特殊勞動的人員是否享受崗位性、專業性的津貼和保健津貼也無具體規定。這樣既不能合理地反映他們在部隊的特殊奉獻，更不符合按勞分配的原則。
3.分配激勵作用不足。分配激勵機制是推行非現役人員聘用的核心動力。有效的工資機制要充分考慮各方面因素，能真正體現按勞分配的要求、體現激勵性原則，實現工資收入的激勵功能。隨著我國經濟的發展，勞動者通過勞動、資本、技術和管理等生產要素取得的收入明顯增多，如教育、科研、衛生等專業技術人才收入水平逐年提高。但目前，非現役公勤人員和文職人員采用的工資定額制，核算方法過于簡單，而且不區分同級別間的工資檔次，這樣就不能如實反映他們的勞動特點，無法體現他們的實際勞動價值，更不能調動他們工作的積極性、主動性和創造性，沒有充分體現“效率優先、兼顧公平”的原則，使工資的激勵導向機制失去了作用。雖然《條例》中提出將考核分為平時考核和年度考核，平時考核作為年度考核的基礎。考核結果作為文職人員調整工資待遇、獎懲和續聘、解聘的主要依據。但在實際工作中，還沒有建立完善的非現役人員考核評價制度，更沒有將考核結果和非現役人員的工資待遇聯系起來，由此帶來的突出問題就是容易滋生平均主義和“大鍋飯”，不利于聘用人員通過提高自身素質、知識和技能獲取收入。
4.社會保障制度不健全。《管理規定》提出“生活福利待遇經費包括文職人員的工資、住補貼、房租補貼和為其繳納的社會保險、住房公積金等費用”，“聘用單位及其文職人員應當依法參加社會保險”。《規定》要求“非現役公勤人員應當依照法律、法規和軍隊的有關規定參加當地社會保險”。但受全國事業單位參保制度不統一、參保水平發展不均衡的影響，非現役人員的參保工作難以全而及時落實。國家規定企業職工應參保的險種有基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險以及大病統籌、補充醫療保險，有的地方還建立了生育保險，相對而言是比較完善的。而機關事業單位職工參保工作，在全國剛推行不久，各地發展不平衡，有的地方政策規定比較完善，有的地方尚未開展社保工作，參保和保障方法比較混亂，保障機制和水平差別較大。這些都對非現役人員參保帶來了很大影響。例如由于部分省市社保機構正對無事業編制（無組織機構代碼）而在社保機構為職工參保的單位進行清理，目前部分招聘單位因無組織機構代碼，為非現役人員參保存在一定困難。
二、改進非現役人員生活待遇經費保障與管理的對策
1.嚴格規范生活待遇經費的使用。明確非現役人員生活待遇經費主要是用于非現役人員工資、津貼、補貼，年終一次性獎勵等費用，如果上級撥款留有余額，還可用于非現役公員探親路費發放、用人單位解聘公勤人員的一次性補償金發放，不應包括其他事業性開支內容。重點保障以貨幣形式發放的生活性支出，努力實現招聘費、崗前培訓費、政審費、體檢費、檔案代理費、服裝費等事業經費的供應保障任務。在財力允許的情況下，積極安排專項經費的下撥，大單位對專項經費實施統一管理，所屬單位根據單位實際開支情況，專項申請法律訴訟費、人事糾紛費及工傷家屬接待等特殊費用的列支。落實生活待遇經費管理按編供應、包干使用、依法保障的原則。用人單位聘用非現役公勤人員數量由各單位自行確定，非現役文職人員數量由上級規定的編制員額決定。根據單位實際，按照全軍有關文件精神，履行人事管理手續，在完成單位服務保障任務，達到服務保障質量與水平的情況下，經費包干使用，超支不補，節余留用。
2.合理提高工資福利待遇水平。根據軍隊職業的特殊性，完善非現役人員福利補貼體系，進一步體現要素分配的特征，提高非現役人員工資福利待遇的整體水平，以增加非現役人員職業的吸引力。在對現有津貼補貼進行調整增加的同時，對專業技術強、科技含量高的崗位設立崗位津貼，對高物價地區設立物價補貼，對高學歷人才設立學歷津貼，對參加作戰、演習、搶險救災等重大軍事活動設立軍事任務津貼。還應根據具體情況設立各種補償性津貼，如節育補貼、子女教育補貼等。建立科學的工資福利待遇增長機制，包括隨職級的晉升而合理增長、隨物價上漲而合理增長等。目前，《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》對完善工資正常調整機制已做了非常明確的規定，非現役人員工資津貼的調整可以參照執行。對軍隊自行建立的特殊崗位津貼，可根據國家經濟發展水平和崗位特點以及被聘用人員實際需求，確定相應的增長水平和辦法。這樣，既可以避免軍地間同類人員的攀比，又可以增強非現役人員獻身國防的榮譽感和自豪感。
3.建立薪酬激勵機制。用人單位應建立靈活的分配機制，在上級分配工資定額內，專款專用，自主分配，結合單位實際制定具體分配辦法，實行按崗定酬，拉開收入差距，完善獎懲措施，充分發揮工資收入的激勵和導向作用。一是確立合理的工資差距，細化工資項目，建立同級別工資之間的檔差，以體現工作職責、工作能力、工作績效、資歷等諸多方面因素。二是實行崗位績效工資制，即按非現役人員的工作業績和實際貢獻來確定績效工資。通過實行按崗位定酬、按任務定酬、按業績定酬、工資與效益掛鉤、兼職兼薪、生產要素按貢獻參與分配等多種適合單位特點的分配形式和辦法，調動和激發廣大非現役人員的積極性和創造性。三是建立薪金與獎金掛鉤制。在嚴格考核的基礎上，對考核成績為稱職以上的非現役人員，發放月度獎金和年終獎金。年終一次性獎金的發放，不搞平均主義，要和非現役人員的職責，業績以及當年的工作表現相結合，適當拉開差距。四是實行優秀人才協議工資。對重點崗位的特殊人才、技術管理人才和短缺人員，打破聘用常規，在平等協商的原則下訂立崗位職責、目標要求和薪酬待遇明確的聘用合同。
4．完善社會保障制度。按照總部有關文件的規定，借鑒地方機關單位雇員制、事業單位聘用制改革的成功經驗，為非現役人員建立完善的社會保障制度，以解決他們的后顧之憂。社會保障制度應包括養老、醫療、失業、工傷、生育五項保險、住房公積金（合稱“五險一金”）、住房補貼、房租補貼等。適時增加補充保險、社會和商業保險等，例如在基本醫療保障的基礎上，通過政策優惠引導單位建立補充醫療保險，鼓勵各地建立大額醫療補助制度。將完善基本保險與建立補充保險相結合,增加相應險種與完善管理制度相結合。積極與地方社保機構協調，將招聘非現役人員納入事業單位職工參保。同時改革完善其他福利待遇，推進交通、通訊、探親、住房等福利待遇貨幣化，對非現役人員服裝以預備役人員的標準進行統一，服裝費應由個人和單位分別承擔一部分。在文職人員落戶及其家屬子女隨遷、子女上學轉學等方面給予照顧。文職人員符合國家規定的事業單位同類崗位人員退休條件的，辦理退休手續，退休后的管理服務和社會保障，按照國家有關規定納入社會保障體系。
