深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，從理順機制入手解決制約農(nóng)村義務教育發(fā)展的經(jīng)費投入等問題，是黨和國家執(zhí)政為民的重要舉措，是促進教育公平和社會公平，提高全民族素質和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力的重要保證。筆者結合審計實踐，就目前農(nóng)村義務教育經(jīng)費在管理和使用中存在的一些問題與對策談點粗淺看法。
一、農(nóng)村義務教育經(jīng)費在管理和使用中存在的主要問題
1.義務教育經(jīng)費下?lián)懿患皶r,地方配套不到位。在經(jīng)費的保障中，中央和省級劃撥的經(jīng)費都能按時、足額到地方財政，但市、縣財政一般與地方配套,加在一起再分解下?lián)?，而撥款指標下達、申報、審批程序復雜，往往將應下?lián)苜Y金滯留義務教育經(jīng)費保障機制改革資金專戶要到年終才能撥付，導致部分資金過于集中在年末撥付。有的地方由于財政緊張，義務教育經(jīng)費地方配套不能及時撥付到位，但地方政府為了確保達到預算內義務教育財政撥款增長比例高于財政經(jīng)常性收入增長比例的考核，至年終在一般預算支出科目列支轉入“預算暫存”，長期滯留無資金到位。
2.教育經(jīng)費安排的財政預算增減量和彈性不足，存在學校間經(jīng)費的苦樂不均。由于財政年度與教育年度不一致，財政預算年度以公歷自然年月參照上年末學生數(shù)預算和核算經(jīng)費，而教育年度則以秋季開學時的到校學生數(shù)核定，因學生人數(shù)是個變數(shù)，有的轉學、留級、輟學，有的當年招生計劃存在增減量，預算編制較固定性，往往生均公用經(jīng)費的安排存在財政預算資金多或少的情況，這種財政預算增減量和彈性的不足，造成有些義務教育學校經(jīng)費的苦樂不均。同時，在生均公用經(jīng)費補助標準中，對不同規(guī)模、不同地域、不同經(jīng)濟基礎的學校和不同民族學生，都實行統(tǒng)一的生均公用經(jīng)費補助標準，對學生數(shù)較少的村級小學考慮較少，傾斜度不大，公用經(jīng)費嚴重不足，影響這些學校的發(fā)展。另外，城鎮(zhèn)學校學生數(shù)多，生均公用經(jīng)費補助自然多，可用資金遠高于農(nóng)村，加之城鎮(zhèn)學校可以收取借讀費，而農(nóng)村學校則不能，造成新的教育不公平和教育資源配置不合理。同時對突發(fā)事件應急處理沒有預算資金和統(tǒng)籌資金。
3.教職工人員經(jīng)費擠占挪用學校公用經(jīng)費。學校公用經(jīng)費雖然較以前有所增加，但是由于有些地方財政緊張，財政撥款不足，本由財政負擔的教職工醫(yī)療保險、社會保險、住房公積金和該發(fā)放的部分教師津貼、福利等支出只能由學校想辦法解決，無其他資金來源，學校只好擠占挪用學校義務教育經(jīng)費。加上農(nóng)村學校教師待遇低，獎金、醫(yī)療保險、子女教育等問題，使大量農(nóng)村優(yōu)秀教師不安心農(nóng)村教學，想方設法擠入城區(qū)，對農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展有影響，農(nóng)村學校為了穩(wěn)定教職工只好想方設法提高教師福利待遇，為此相當部分學校也只好擠占挪用義務教育經(jīng)費。
4.部分學校經(jīng)費支出擠占挪用義務教育經(jīng)費。一是招待費用支出、教師食堂燃料費等擠占挪用義務教育經(jīng)費。在審計過程中發(fā)現(xiàn)相當部分學校招待費用支出較大，以“交流費”等名義入賬列支，還有的學校教師食堂燃料費等未向教職工收回，以“其他支出”等名義入賬列支，但學校經(jīng)費來源主要是生均公用經(jīng)費，基本無其他收入來源，只有擠占挪用義務教育經(jīng)費。二是部分基本建設支出和部分償還債務支出擠占挪用生均公用經(jīng)費。農(nóng)村大部分中小學由于歷史原因都有較沉重的債務，近年來各學校的“普九”債務雖然經(jīng)過認定和化解，壓力有所緩解，但校舍簡陋，設施破舊，仍然不同程度的存在著要大或小的維修，雖然上級每年都下?lián)芤欢ń?jīng)費，但主要用于日常水、電等開銷，而學校為了改變辦學條件和環(huán)境，只好想盡辦法對部分教育設施進行新建、改建或購置，無專項資金、無其他收入來源，基本建設、維修經(jīng)費存在嚴重短缺，只有分期分批或逐年擠占挪用義務教育經(jīng)費償還，或拖欠、掛賬等方式來處理，形成學校的新增負債。
5.違規(guī)收費行為屢禁不止。雖然近年來各級政府加大了對教育經(jīng)費的投入及收費的監(jiān)管力度，教育部門和各學校收費行為得到有效規(guī)范，但由于機制、體制等多方面的原因，變相收費、轉移收費、隱蔽收費等行為仍然屢禁不止。一是違規(guī)代辦教輔資料。少數(shù)農(nóng)村中小學以自愿為名，強制統(tǒng)一代辦教輔資料，相當部分學校用書店自制的內部收款收據(jù)統(tǒng)一向學生收取教輔資料費。二是組織有償補課收費。少數(shù)農(nóng)村學校利用雙休日、夜自修和寒暑假時間，組織學生集體補課，并向學生統(tǒng)一收取補課費；更為凸出的是有的學校為了規(guī)避檢查，以家長要求為名組織學生補課，由家長委員會名義向學生收取補課費；還有少數(shù)農(nóng)村中小學利用非學歷教育機構名義舉辦英語、計算機培訓班，組織學生集體參加，統(tǒng)一收取培訓費。三是強制服務攤派收費。有的學校統(tǒng)一向學生攤派征訂成長周報、小主人報、兒童時代、語文報、數(shù)學報、小學生之友、初中生之友等報刊雜志，由于沒有該收費項目，學校用報刊雜志社的訂刊憑證直接向學生收費，一個學期學生人均達20～30元，有的高達40多元。四是以物頂錢隱蔽收費。有的學校辦“校中?！?，有的學校分快慢班，有的學校招收非施教區(qū)的學生，這些“特殊身份”的學生需要付出一定的成本，由于明確規(guī)定學校不得以“擇校費”、“贊助費”等名義向學生收取費用，為規(guī)避檢查，有些學校以購置電腦、課桌椅等形式向學生家長攤派。
二、存在問題的主要原因
一是監(jiān)督機制不夠完善。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革雖取得明顯成效，但由于缺乏對義務教育經(jīng)費落實情況具有針對性的監(jiān)督機制，使得地方政府執(zhí)行起來可以有很大的“靈活性”和可操作性，也正是這種“靈活性”和可操作性的產(chǎn)生，讓監(jiān)督部門很難行使其監(jiān)督的權力，也對各項政策的落實失去了應有的保障。
二是財政實際投入與經(jīng)費支出需求有缺口。實行“一費制”收費政策后，學校收費減少，雖然農(nóng)村中小學生均公用經(jīng)費補助標準逐年有所提高，但學校公用經(jīng)費支出范圍較大，特別是農(nóng)村多數(shù)學校學生較少，下?lián)艿牧x務教育經(jīng)費相對也較少，使公用經(jīng)費收不抵支，使財政實際投入與經(jīng)費支出需求有缺口。
三是硬性收費政策與剛性教育指標有沖突。一方面，“強化學生素質教育，減輕學生課業(yè)負擔”是多年來政府努力的方向，“嚴格控制教輔資料，不得收取補課費”成為教育收費的高壓線。但另一方面，在應試教育體制下，學生的學習成績又成為判定學校等級、班級水平、老師能力、學生名次的硬性標準，甚至以此來作為教師職稱、獎金高低以及評先評優(yōu)的標準。因此，以“題海戰(zhàn)術”使學生“熟能生巧”不再是“秘訣”，教輔資料成為老師和學生必備的工具。為了提升學生考試成績，部分學校仍然利用雙休日、夜自休、寒暑假為學生集體補課。
四是學校資源配置與公共服務需求有差距。因生源減少，同時為優(yōu)化教育資源，近年來政府對教育布局進行了大力度調整，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校被撤、并，中心小學、中心初中招生半徑較大，給離校較遠的學生食、宿帶來困難，要求在校就餐、住宿的學生增多，學校宿舍、食堂建設改造無資金來源。另外，校際間存在著師資、設施等辦學資源不平衡、教育公共服務不均等問題，一些家長為了讓孩子“上好學”、“上好?！保幌е亟?、不嫌路遠給孩子擇校，造成一些學校采取以物頂錢變相收費的形式控制生源的膨脹。
三、主要對策
1.嚴格執(zhí)行《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國義務教育法》的有關規(guī)定，加大地方義務教育經(jīng)費配套力度，加強監(jiān)管和督查力度，實行地方領導績效問責制，促使地方政府和領導的重視，使農(nóng)村義務教育經(jīng)費中的地方配套及時足額到位。同時，地方教育部門應加強與相關部門聯(lián)系溝通，加大教育投入，配優(yōu)教育資源，完善義務教育經(jīng)費和農(nóng)村教師工資經(jīng)費保障機制，落實政府對義務教育經(jīng)費保障資金，規(guī)范義務教育經(jīng)費的預算管理和各中小學校的財務管理，實行城鄉(xiāng)義務教育保障經(jīng)費投入及使用情況的公示制度，在劃定統(tǒng)一撥付標準的基礎上，重點向邊遠農(nóng)村中小學傾斜,并對突發(fā)事件和應急處理設置統(tǒng)籌資金。
2.加大對教師工資待遇的保障力度，改善農(nóng)村教師待遇。各級政府應高度重視，結合自身財力狀況，逐步加大投入力度，切實解決提高農(nóng)村教師的福利待遇，真正實行城鄉(xiāng)教師同工同酬，甚至農(nóng)村教師報酬要適當高于城市教師，以優(yōu)厚的待遇留住優(yōu)秀教師。通過改善農(nóng)村教師的工作環(huán)境，解決其家庭生活、醫(yī)療保險、子女教育等問題，解決他們的后顧之憂，使他們安心教學。
3.完善義務教育經(jīng)費和經(jīng)費保障機制各項資金管理辦法，強化對各項資金的管理。教育主管部門及學校應加強中小學校內部管理，健全規(guī)章制度，統(tǒng)一規(guī)范并嚴格財務核算和日常收支管理，嚴格按照預算辦理各項支出，精打細算，厲行節(jié)約，提高資金使用效益，認真執(zhí)行校務公開和財務公開制度。紀檢監(jiān)察、財政、審計等監(jiān)督部門要對義務教育資金的投入和使用加強監(jiān)督檢查，確保資金?？顚Ｓ茫Ｕ细黜椯Y金發(fā)揮積極作用，對擠占、挪用、截留義務教育資金的行為，應依據(jù)國家有關制度法規(guī)進行嚴肅處理，決不姑息。
4.進一步加大力度治理亂收費，切實杜絕亂收費現(xiàn)象。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革，增加了學校的收入，減輕了農(nóng)民負擔，遏制了教育亂收費行為，規(guī)范了學校收費管理，保障了學校的正常運轉，促進了農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，但要防止教育亂收費死恢復燃、防止農(nóng)民負擔反彈，所以要進一步加大力度治理亂收費，規(guī)范服務性收費和代收費項目。義務教育學校所有涉及收費要通過政府部門明確收費項目，嚴格執(zhí)行收費標準;取消規(guī)定以外的所有收費項目，規(guī)范學校辦學秩序，嚴禁收費辦班、補課，對個別教育主管部門利用行政權力亂收費的行為要予以堅決制止。
5.提高教育經(jīng)費利用率。一是重視農(nóng)村教師現(xiàn)狀、農(nóng)村貧困生狀況和農(nóng)村中小學經(jīng)費不足現(xiàn)象，改變農(nóng)村教育較薄弱的現(xiàn)狀，促進教育經(jīng)費統(tǒng)籌安排綜合利用；二是對農(nóng)村義務教育學?？s小校際間師資、設施等辦學資源不平衡、教育公共服務不均等問題,使有限的義務教育經(jīng)費，做到財盡其力、物盡其用，實現(xiàn)教育硬件和軟件的綜合配套，合理配置師資力量，不斷提高農(nóng)村義務教育的教學水平和教學質量。（
