一、問題的引出：近期國內外金融風險事件與金融稽核
2008年金融風暴的爆發，使人們再次意識到了金融風險的破壞性，各國因此調整和加大了金融監管的力度。令人遺憾的是，金融風險并未退潮，一批震撼性案件陸續浮出水面。久負盛名的摩根士丹利、瑞銀兩大投資銀行被美國商品期貨交易委員會處以1 400萬美元及20萬美元的行政罰款。此次處罰緣于監管當局在一次特別稽核中發現摩根士丹利隱瞞了一筆原油期貨大宗交易，而瑞銀集團為隱瞞此事提供了幫助。在國內則暴露出齊魯銀行近60億元的虛假存單質押案件。濟南的劉濟源多年來和齊魯銀行有業務往來，是銀行的“優質客戶”，他勾結齊魯銀行信貸管理人員偽造質押貸款證明及存款單印鑒，向銀行申請發放貸款和開具銀行承兌匯票，并采取循環申請、以新還舊等手段，一年多來從未失手，直至案發前劉某和銀行內部的貸款經辦人員突然同時失蹤，該行經稽核發現了這一巨大騙局，初步估算損失額超過了齊魯銀行一年的凈利潤。
上述金融風險案件都藏身于合法金融機構的日常經營活動中，在這些案件的暴露和查處過程中，專門性的金融財務、會計性稽核審查發揮了很大作用。這些案件也暴露出金融監督、稽核體制反應遲緩的問題，如果能夠對涉案金融機構開展快速又有效的金融稽核，這些案件的案值和損失額度應該能夠被及時控制。
二、問題的分析：金融稽核的靈與不靈
金融稽核是金融監管的基礎和重要組成部分，主要由監管當局通過制定政策法規、實施現場檢查和非現場檢查，從而對金融市場的資源配置合法性和金融服務的合規性進行干預。金融機構在市場準入和退出、日常業務營運的合規性和風險性管控、問題金融機構的救助與處置等方面都離不開稽核。金融稽核雖主要針對金融活動的合規性，但以此為起點能更多更深地發現、糾正和制裁違規金融交易行為和金融風險案件。現代金融交易活動呈現出交易產品復雜化、交易類型虛擬化、交易范圍無國界化、交易手段網絡化、交易規模海量化、交易速度瞬間性、交易結果難以逆轉等特點，意欲圖利或危害金融安全的行為人炮制的金融風險也異于過往。對金融機構內外部稽核力量而言，最關鍵的要素無疑是“快”――快速反應能力和反應力度。原銀監會主席劉明康曾說：應對金融惡性事件和危機爆發的快速反應能力應成為金融監管的基本功。當前我國的金融稽核整體狀況在速度方面還是存在不足的。就齊魯銀行案件而言，主管部門曾規定銀行應該對50萬元以上的大額存單質押行為進行排查、對賬，對要害的信貸管理崗位要不定期進行現場稽核，但齊魯銀行從未履行這些核查工作，使得騙貸者劉某從容得手。是哪些因素影響了金融稽核體系的快速反應呢？根據國內外的研究和金融實踐，影響金融稽核快速反應的主要根源是金融監管體系的架構和金融稽核制度法規體系。
（一）金融監管體系架構方面
我國金融業實行分業經營、分業監管的模式，銀監會、證監會、保監會分別負責監管某一特定領域，并由中國人民銀行負責金融業的全盤穩定和協調，同時，中央審計部門也參與國有金融企業的經營審計和風險評估。這一體制內生出了一些問題。
1.現有的監管模式中權力型監管色彩濃厚，在監管理念、監管工作內容、監管手段、懲罰方式上體現出很多和其他市場管理的行政機關雷同的地方，沒有體現出金融業的獨特性。這種過分倚重權力監管所導致的結果是金融業習慣于被監管、被稽核，寶貴的金融自律功能廢弛。就監管機關而言，不但耗費巨大，也無法派出足夠的力量對金融機構進行業務稽核。就金融機構而言，主要精力都投入業務競爭和新業態拓展，無暇也無動力去開展稽核。齊魯銀行案件中，金融監管部門在前期沒有介入，齊魯銀行本身的稽核力量也沒有察覺，反而是該行聘請的獨立會計師事務所發現了一些蛛絲馬跡。據統計，近年來銀行系統暴露出的金融違法犯罪案件中百分之七十屬于銀行內部人員參與或內外勾結型作案。這也從一個側面說明了監管機關該管未管和金融機構自身稽核失靈的尷尬。
2.各領域監管中難免出現交叉地帶和疊屋架床式的多重監管，造成制度效益損耗。如銀行業的監管，從制度設計上看應該是由銀監會負責對銀行業的監管，但中國人民銀行的職能中規定它有權對與其制定執行貨幣政策、開展業務、從事金融服務等直接相關的金融機構、其他單位及個人的相關行為直接進行監督檢查。這種安排可能會造成銀監會在監管實踐中與中國人民銀行形成重疊，表現最為明顯的是對洗錢的遏制。中國人民銀行內部設立了反洗錢局，而銀行業是洗錢的主要通道，作為銀行業監管機關的銀監會在其中的職能和地位尚不明確。2011年發生的一起案件就引人深思。深圳的陳某等人開立了數百個空殼公司以及個人的銀行賬戶，通過南昌市某銀行的電子支付業務系統對公賬戶上的現金轉到個人賬戶進行資金劃轉，然后進一步實施網上銀行轉賬和外匯買賣操作，每筆資金轉賬收取萬分之一至千分之一不等的“手續費”，4個月內洗錢超過28億元，直至人民銀行資金清算系統提示該行出現與其業務規模明顯不符的交易記錄，通知該銀行調查，陳某的行為才敗露。而銀監機構近年來雖對洗錢的打擊出臺了不少規定，但在具體案件的處置行動上無疑是慢了“半拍”。在層出不窮的金融風險面前，無論是“大家都搶著管”還是“大家都不愿管”，都會造成在金融稽核方面的利益博弈及更深層次的路徑依賴，引發稽核失靈。
（二）金融稽核的制度法規體系方面
我國近年來密集出臺了一批規范金融行業的法律法規，但其中存在的問題比較突出，主要表現在：
1.法律概念模糊，缺乏整體性和嚴謹性。眾多法律規范中沒有一個條文能夠清楚回答金融稽核是什么，稽核工作在金融監管中處于怎樣的地位和功能的問題；在金融稽核應立足哪些領域的問題上沒有清晰的規定，只是籠統地強調加強監管，而沒有從金融行為、金融組織、金融產品的遞進關系層面上加以規定。
2.法律條目過于冗雜，缺乏全面性和系統性。涉及到金融領域行為規范的條文分散在人民銀行法、商業銀行法、證券法、保險法以及刑法等法律之中，各個法律又往下派生出更多條例、規章和制度，有些規定之間出現重復規定、沖突規定的情形，而一些重要領域如期貨、金融經紀、海外金融市場等僅有粗略的規定，造成法律依據空白。近年來，我國企業在海外金融市場上出現了一系列商品期貨、外匯套期保值交易失敗案例就集中暴露出這一問題。
3.立法內容的細致性和操作性上存在不足。多部法律均規定銀監會、證監會、保監會和中國人民銀行之間應當建立管理信息共享機制，但沒有法律條文明確這種信息特別是稽核信息共享機制該如何建立、如何運行。現實中在相互溝通信息、協作開展監管上各部門缺乏主動性，不愿意率先作出反應，依靠更高層級的行政機構來組織、觸發。在金融稽核方面，也找不到稽核的反應速度、完成時限、披露機制、稽核與危機處置預警等方面的相應規定。
三、問題的解決路徑：提升金融監管機關快速稽核反應能力
無論是已經披露的金融案件還是尚未暴露的金融風險，都顯示出金融稽核的要害性以及金融稽核快速反應能力構建的重要性。筆者有一些初步的建議。
（一）清理現存法律體系，制定專門的金融監管法，實現關于金融稽核法律規定的系統化和完整化
綜觀世界，英國在2000年就通過了《金融服務和市場法》（Financial Services and Markets Act 2000），作為全面金融監管的依據；美國在金融監管改革方面雖歷經波折，但在2011年由參議院通過了《金融監管改革法案》；我國也應根據金融危機和歷年來查辦金融風險案件揭露的一些經驗啟示，參考國外立法，對金融領域相關法律法規認真清理，明確法律之間的層級劃分，拾遺補缺，制定一部專門的金融監管法。要在充分明確金融業涉足領域及金融監管范圍的前提下，將銀行、證券、保險、外匯、期貨、基金、離岸金融等相關業務的監管納入統一規制，全面涵蓋金融機構的市場準入、日常業務經營和市場退出機制三個方面內容，對金融稽核的權限、內容、權力主體、配合義務、信息使用等方面加以詳細的規定，使監管機關各歸其位、各司其職、統籌協調、同步進退，經常性地開展專業化、集中化的金融稽核，提高微觀金融層面的有序性和共同抵御風險的能力。此外，要增加對各類突發金融事件的快速稽核機制的規定。我國目前雖有《國家金融突發事件應急預案》，但主要是針對系統性風險，還需要出臺針對具體金融案件的預警和評估的規定，本著特殊情況特殊處理、確保金融安全優先的原則，簡化金融稽核啟動的程序，明確稽核報告的法律效力。
（二）樹立新的稽核理念，重視經濟、信息手段對金融市場的規制
當今金融活動日益朝著全球化、自由化、開放化的趨勢發展，無論是風險控制還是金融創新，都是在市場條件下進行的，這要求監管機關盡可能地適應市場運行的規律，將權力型監管轉換為市場取向、以信息化為支撐的監管，這方面英國的經驗值得借鑒。英國成立了金融服務監管局（FSA），承接了原英格蘭銀行的一些監管職能，還打破倫敦證券交易所壟斷證券市場信息的格局，倡導對不同的金融機構采用“量體裁衣”式的有效監管；在監管手段上不以“控制”為基礎，而是運用合適的外部監管和謹慎的規則，高度利用被監管機構的會計報告，還專門成立了“金融服務和市場特別法庭”作為監管制約和糾紛裁決機構。我國的金融稽核工作需要加強的是科學劃分金融監管機構的權責分配，并效仿國外成立具有針對金融管理機構各項權能投訴的受理和仲裁性質的機制。在稽核中要以指導性規范為主，輔之以必要的強制性規范，并加快金融信息采集利用水平，確保相關信息第一時間流向監管稽核單元。如洗錢案件的查辦，目前金融監管機構所能獲取的客戶資金來源去向、經濟經營狀況等背景信息都不齊全，對金融交易是否構成洗錢的準確性和判斷速度就會打折扣，需要加快社會信用體系的建設；再如銀行、證券業廣泛采用了網上交易，金融機構工作人員與客戶直接見面的機會減少，需要針對網上銀行、網上證券系統的特點設計一些能夠識別洗錢的計算機程序嵌進去，以便第一時間發現案件苗頭。在倚重金融監管機關的同時，也要發揮金融行業協會和民間組織的制衡作用，把他們的財務、會計、審計優勢和金融稽核工作結合起來，在日常的金融行為守則制定和金融案件調查過程中發揮出它們應有的作用。前述的齊魯銀行案件，在2009年度普華永道中天會計師事務所對齊魯銀行進行審計時，就對該行資產中所謂48億元“存款質押”貸款的合理性、借款人還款能力的充分性等問題提出疑問，為此出具了保留意見，但齊魯銀行更換了審計師并掩蓋了此事的深入調查。如果金融機關部門重視并跟進會計師事務所發現的這一重要線索，對遏制違規行為，減少國家、金融機構、客戶的損失就能發揮更積極的作用。
