摘要：行政事業(yè)單位由于其區(qū)別于企業(yè)的特定的單位性質(zhì)，長(zhǎng)期以來(lái)一直執(zhí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度，并不講求效益化程度，在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制對(duì)單位管理方面能起的作用一直較為忽視，或是僅僅停留在規(guī)章制度的建設(shè)等簡(jiǎn)單的控制手段上。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治體制的變革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效益觀日益影響著行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。一些行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制成為財(cái)務(wù)管理的一大薄弱點(diǎn)。本文試著根據(jù)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的概念和內(nèi)容，就行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中存在的問(wèn)題展開闡述，最后提出了建立和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制機(jī)制的途徑。
關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部會(huì)計(jì)控制 途徑
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的概念和內(nèi)容
內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是指單位為了保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度及單位經(jīng)營(yíng)管理方針政策的貫徹執(zhí)行，避免或降低風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)管理效率，實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序。
行政事業(yè)單位工作性質(zhì)并不復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組成又與企業(yè)有很大不同，去年的中央預(yù)算改革對(duì)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生了重大影響，突出了“三套馬車”，即：部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)。適應(yīng)不同的內(nèi)容，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的關(guān)鍵點(diǎn)也有不同。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制存在的主要問(wèn)題
（一）財(cái)務(wù)管理失控
在一部分行政事業(yè)單位中，《會(huì)計(jì)法》等法規(guī)、制度沒(méi)有建立有效的貫徹執(zhí)行機(jī)制從而未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。內(nèi)部牽制制度、內(nèi)部稽核制度、內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度沒(méi)有得到真正落實(shí)。會(huì)計(jì)工作機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員崗位設(shè)置不合理。記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的審批人員、經(jīng)辦人員、保管人員沒(méi)有實(shí)行職務(wù)分離，或只實(shí)行職務(wù)分離，沒(méi)實(shí)行相互制約。在資金的支出程序上基本是：領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)、出納付錢、會(huì)計(jì)做賬。此外，還存在領(lǐng)導(dǎo)多頭簽字審批的現(xiàn)象，重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策，極少實(shí)行集體審議聯(lián)簽責(zé)任制度的現(xiàn)象。由于職權(quán)不明確、責(zé)任不清楚、程序不規(guī)范，致使職務(wù)重疊、相互扯皮，越權(quán)行事、弄虛作假，權(quán)限集中、決策失誤，造成會(huì)計(jì)工作秩序混亂，財(cái)務(wù)管理失控。
（二）會(huì)計(jì)信息失真
由于財(cái)務(wù)管理失控，造成會(huì)計(jì)信息失真。首先是有些單位的原始票據(jù)不能反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的本來(lái)面目，人為捏造會(huì)計(jì)事實(shí)，隨意擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)，虛報(bào)冒領(lǐng)。會(huì)計(jì)核算缺乏合理的支撐，“源頭”失真，直接導(dǎo)致了會(huì)計(jì)信息失真。其次有些單位不按財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的有關(guān)規(guī)定準(zhǔn)確進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，存在著坐收坐支，大額付現(xiàn)，收入不按國(guó)家規(guī)定管理，挪用、截留、轉(zhuǎn)移資金，有的隱瞞收入，有的私設(shè)“小金庫(kù)”，甚至在一些單位存在賬務(wù)處理“倒著做”的現(xiàn)象，逃避檢查和監(jiān)督，所有這些造成財(cái)政收入流失，會(huì)計(jì)核算失真，從而產(chǎn)生虛假會(huì)計(jì)信息。由于原始憑證和會(huì)計(jì)核算的失真，會(huì)計(jì)報(bào)表的填制缺乏真實(shí)的基礎(chǔ)資料，最后必然導(dǎo)致財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告信息失真，不能真實(shí)反映的財(cái)務(wù)收支狀況和經(jīng)營(yíng)成果。最后導(dǎo)致會(huì)計(jì)資料的完整性、合法性、正確性、一致性上失去控制。
（三）部門預(yù)算的約束力不強(qiáng)
近年來(lái)，財(cái)政部門把推行部門預(yù)算、強(qiáng)化預(yù)算約束，作為深化財(cái)政管理改革的重要內(nèi)容。無(wú)論是人大審議財(cái)政預(yù)算，還是審計(jì)部門檢查都把部門預(yù)算的執(zhí)行情況作為重要內(nèi)容。部門預(yù)算有一套嚴(yán)格的程序和系統(tǒng)是行政事業(yè)單位特有的核心內(nèi)控手段之一。實(shí)際上，由于財(cái)力的制約，單位的一些費(fèi)用支出項(xiàng)目有的沒(méi)有如實(shí)列入預(yù)算；列入預(yù)算的一些項(xiàng)目也存在定額不足的問(wèn)題，為了維持部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，單位通過(guò)各種途徑，想方設(shè)法尋找“可用”資金。由于單位擁有財(cái)務(wù)自主權(quán)，在預(yù)算資金的使用上，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有單獨(dú)核算，與正常支出和公用支出相混淆，被擠占、挪用現(xiàn)象比較普遍，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)難以發(fā)揮應(yīng)有的資金效益。存在經(jīng)費(fèi)超支掛賬現(xiàn)象的單位也不是少數(shù)。行政事業(yè)單位資金來(lái)源的多元化，使得財(cái)政監(jiān)督難能到位，部門預(yù)算不能對(duì)單位的全年財(cái)務(wù)收支有硬性約束，預(yù)算執(zhí)行失控。
（四）對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制認(rèn)識(shí)有偏差
內(nèi)部控制制度制定不切合實(shí)際，執(zhí)行起來(lái)難度大；單位領(lǐng)導(dǎo)不重視內(nèi)控管理，有關(guān)人員不執(zhí)行相關(guān)制度，導(dǎo)致執(zhí)行效果差；有關(guān)部門在檢查時(shí)只檢查制度的制定情況，忽略了其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，導(dǎo)致內(nèi)控制度的制定走過(guò)場(chǎng)，內(nèi)部控制降格為“放在抽屜里，掛在墻上”的紙介質(zhì)。由此造成部分行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)增減不及時(shí)調(diào)整相關(guān)賬目，庫(kù)存現(xiàn)金嚴(yán)重超限額及超范圍支付，隨意核銷債權(quán)債務(wù)，接受票據(jù)不合規(guī)、財(cái)務(wù)公開不明細(xì)等。
（五）崗位設(shè)置不合理，職責(zé)不清
許多單位在形式上建立崗位負(fù)責(zé)制，但在實(shí)際工作中，職責(zé)重復(fù)，管理層次混亂，不相容崗位沒(méi)有相互分離等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。
（六）不重視對(duì)人的素質(zhì)的培養(yǎng)
因會(huì)計(jì)人員數(shù)量不足、素質(zhì)不高，造成了記賬隨意、手續(xù)不清、差錯(cuò)頻繁和會(huì)計(jì)資料嚴(yán)重散失。
三、建立和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制機(jī)制的途徑
（一）依法制定統(tǒng)一內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度
根據(jù)《會(huì)計(jì)法》第一章第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門主管全國(guó)的會(huì)計(jì)工作，縣以上各級(jí)地方人民政府財(cái)政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)工作”。這就從法律上明確了由財(cái)政部門主管會(huì)計(jì)工作的管理體制，財(cái)政部門主管會(huì)計(jì)工作是一種法律責(zé)任。推進(jìn)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)，是維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、抓好增收節(jié)支、強(qiáng)化財(cái)政管理職能的重要措施。鑒于目前國(guó)家還沒(méi)有獨(dú)立成文的關(guān)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，建議由市(縣)財(cái)政部門設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的組織落實(shí)。針對(duì)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，在國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的相關(guān)條款的基礎(chǔ)上，以行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)管理制度為載體，統(tǒng)一制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理控制制度》，從結(jié)構(gòu)上可分二個(gè)層次：第一層次是內(nèi)部會(huì)計(jì)基本規(guī)范。主要涉及內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、方法、檢查、督導(dǎo)和實(shí)施等。第二層次內(nèi)部會(huì)計(jì)控制具體規(guī)范。主要是對(duì)各種具體會(huì)計(jì)工作進(jìn)行規(guī)范。從內(nèi)容上看應(yīng)當(dāng)包括：第一，是具體會(huì)計(jì)要素項(xiàng)目的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，如貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等；第二，是具體會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理崗位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，如出納、記賬、采購(gòu)、保管等；第三，是具體會(huì)計(jì)管理崗位和管理環(huán)節(jié)的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，如授權(quán)、審核、驗(yàn)收、付款等；第四，是具體會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理手段的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，如手工會(huì)計(jì)處理系統(tǒng)和電子數(shù)據(jù)處理會(huì)計(jì)系統(tǒng)等。通過(guò)制定不同方面內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，形成一個(gè)相對(duì)完善的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系，使各行政事業(yè)單位在內(nèi)控方式、技術(shù)、手段等方面有章可循。形成內(nèi)部會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置合理、職責(zé)權(quán)限劃分明確、不相容職務(wù)相互分離、各崗位之間相互制約、相互監(jiān)督的完善的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。通過(guò)該制度的全面實(shí)施，減少資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)規(guī)范行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)行為，提高財(cái)政資金的使用效益。
（二）增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)與內(nèi)控責(zé)任
會(huì)計(jì)行為的主體是人。人的因素，尤其是單位負(fù)責(zé)人的思想認(rèn)識(shí)、道德水準(zhǔn)是建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的關(guān)鍵。要把這項(xiàng)工作作為黨風(fēng)廉政建設(shè)、機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓。財(cái)政部門可聯(lián)合組織、人事等有關(guān)部門，舉辦行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人財(cái)政法規(guī)及內(nèi)控制度建設(shè)培訓(xùn)班。使他們理解把握內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的實(shí)質(zhì)，即內(nèi)部會(huì)計(jì)控制不在于消除一切風(fēng)險(xiǎn)，而在于控制管理上意識(shí)到的風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。內(nèi)控制度的出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)專門辦法建立一套防范機(jī)制，而不是單純靠會(huì)計(jì)人員的個(gè)人素質(zhì)及工作經(jīng)驗(yàn)或一般的財(cái)務(wù)管理辦法等來(lái)保證會(huì)計(jì)資料和單位資產(chǎn)的安全完整。通過(guò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高對(duì)單位內(nèi)控制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)控意識(shí)，得到他們對(duì)內(nèi)控制度的支持和肯定，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。單位負(fù)責(zé)人要把內(nèi)部控制工作搞好，必須以身作則起表率作用，才能真正能對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。
（三）加強(qiáng)預(yù)算控制
各項(xiàng)收支應(yīng)該編制預(yù)算，統(tǒng)一核算；預(yù)算一經(jīng)下達(dá)執(zhí)行，不得調(diào)整，如需追加，應(yīng)嚴(yán)格審批制度；應(yīng)定期反饋預(yù)算執(zhí)行情況；預(yù)算執(zhí)行完畢應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析、 考核并采取改進(jìn)措施； 明確規(guī)定財(cái)政預(yù)算資金實(shí)行責(zé)任人限額審批，超出限額的實(shí)行集體審批，重大項(xiàng)目支出由單位辦公會(huì)議討論決定，嚴(yán)格控制無(wú)預(yù)算的資金支出。
（四）加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的控制
提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)，進(jìn)行崗位輪換；加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的繼續(xù)教育，重視業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，提高其工作能力；對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)道德教育和培訓(xùn)；對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行反腐倡廉的教育。
