余必田 胡建生
政府投資項目的資金來源是財政性資金，并無償劃撥和使用。如淳安縣政府投資項目主要在交通、城市基礎、文教衛、農林水旅游等方面，幾年來投入均在4億元上下，有力地促進了全縣經濟發展和社會進步，城鄉面貌發生了顯著變化。但是，在政府投資項目管理和資金使用上的問題也同時存在，投資責任約束乏力的現象比較突出，項目建設中改變規模、標準和內容，增加財政性資金支出的情況經常出現，應當引起重視，加強監管，以提高財政資金使用的規范性、安全性和有效性。
一、項目投資管理中存在問題
1．未將項目完整納入招投標管理。由于一些項目的時限、專業性、項目本身大小等原因，近幾年項目招投標率在80％左右。部分項目僅對主體建筑采取招標，而對圍墻、道路、綠化等附屬工程進行合同協議，對設備和材料不通過政府采購，消弱了對項目投資的監控。
2．項目資金難以控制。由于資金籌措的多元化及有關部門與業主在工程實施中信息的不對稱，計劃審批的初步設計與實際實施的施工圖內容、標準往往有很大差異，從而增加了工程支出，甚至出現追加項目擠占資金的現象。如在某儲備庫項目建設中，由于新增規模與設施，工程支出大幅提高，還追加了批發市場自建項目，占用拆建補償資金上百萬元。
3．基建財務管理水平尚待提高。“資金跟著項目走，撥款跟著進度走”是政府投資資金管理的基本要求。但是，由于基建項目內容復雜，在具體實施中經常會出現調整等情況，對基建財務人員的業務能力和專業知識水平要求相當高。若財務人員對工程項目預算、招投標合同等缺乏研讀，項目決策事前難以介入，事后又埋頭于賬務處理，基建財務管理就只能是由工程人員“牽著鼻子走”，無法實現監督職能。
4．項目預決算投資評審重竣工決策，輕項目預算。中介機構應業主單位要求就高編制預算，確定招標價格，利益了潛在投標人或邀請招標人，影響了項目投資額的合理確定；工程竣工，施工單位也會就高編制決算，由于隱蔽工程的存在，工程定量、用工用材用料等各種標準定額不全及采價信息的市場化，項目預決算審減難度較大，政府項目投資效益量化更復雜，財政支出的績效評價更難。
二、加強投資項目監管的措施
1．加強政府投資項目前期工作力度，強化計劃與資金管理。一是堅持以規劃成熟的項目建立政府投資項目庫，在此基礎上確定年度投資計劃項目和財政資金，避免財政性建設資金分散化，以便集中財力辦大事、要事；對有政府投資項目的業主單位報批自籌建設的項目要從嚴控制，防止擠占建設資金來源。二是簡化初步設計審批，強化審批施工圖預算，對其編制依據的合法性、時效性和適用范圍，以及編制范圍內建設規模、設備配置、工程量、計價指標等進行審查，合理控制投資規模。三是強化財政投資評審隊伍建設，配置必要的人員和設備，積極開展投資項目前期準備情況的專項核查，增強投資概預算控制能力。
2．積極推行項目代建制，提高政府投資項目監管水平。一是打破行業壟斷，按照投資、建設、監管、使用分開的原則，建立科學合理的工程資質管理制度；改革不合理的施工單位確定方式，讓具有條件的，能夠達到合同要求但又出價最低的企業順利承建項目，避免工程的分包或轉包，降低工程投資成本。二是制定項目代建制管理方法，明確范圍、形式、管理分工和獎罰等，改革現有資金撥付方式，實行直接下撥代建單位或施工單位，防止資金被擠占挪用，保質保量完成工程項目。
3．以加強財政性資金管理為重點，由偏重“事后監管”向“事前、事中、事后”全過程監控轉變，促進項目評審工作質量的提高。一是結合投資體制、推行代建制和工程量清單計價改革，完善工程款項支付操作規程，從嚴掌握工程管理費用開支標準及工程變更審批管理，杜絕“釣魚工程”。二是充分發揮財政投資評審人員的技術支持作用，采取現場檢查與日常監管相結合，運用會計數據分析、類似項目比較等方法進行概預算評審、竣工決算評審，準確反映資金用途。三是擇優選取投資審價機構，擴大評審復審面，防止中介不中的行為，保證評審質量。
4．加快推進財政資金國庫集中支付改革，提高政府投資的財政約束力。一是在總體預算中根據工程項目具體內容，如前期、主體、道路、綠化、裝飾、供電、供水等工程，分別編制相對獨立細化的工程預算，增強預算的可控性。二是整合限下（50萬元以下）政府投資項目，統一進行招投標，減少自主合同協議范圍，以降低附屬工程投資。三是改革基建財務支付方式，由國庫集中統一付款，提高財務對項目資金的硬約束，落實“估算控制概算、概算控制預算、預算控制決算”的政府投資項目財務管理辦法。
5．逐步建立政府投資項目績效評價制度和激勵機制、責任追究制度、動態預算制度及評價結果公布制度，進一步規范政府投資項目監察、工程招投標和設備材料采購等工作；充分發揮各職能部門的作用，形成合力，提高基建程序的執行、工程建設“四制”的落實、概算控制和財務制度的執行等方面的監管效果。同時，要根據《浙江省財政支出績效評價辦法（試行）》，結合實際，選擇影響較大的政府投資項目，積極開展試點，研究設置具體績效評價指標及考評辦法，大力推進政府投資項目決策的民主化、實施的科學化、過程的透明化、效益的最大化。
（作者單位：淳安縣發展和改革局 淳安縣財政局）
