毛光旭
近年來，地方政府通過舉借政府性債務(wù)等方式籌措了大量建設(shè)資金，有效地緩解了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共事業(yè)發(fā)展的資金需求，對加快城市化進程，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著政府性債務(wù)規(guī)模的迅速擴大，政府財政收支壓力不斷加大，政府性債務(wù)風(fēng)險積聚加快并逐步顯現(xiàn)。同時，由于管理制度不健全，政府性債務(wù)在一定程度上脫離了財政管理和人大監(jiān)督，導(dǎo)致政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、存量不清、權(quán)責(zé)不明、調(diào)控不力、償債和預(yù)警監(jiān)測機制缺乏，重借輕管現(xiàn)象比較突出。這些問題不僅對地方財政的平穩(wěn)運行構(gòu)成潛在威脅，而且直接影響到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要認(rèn)真研究并著力解決。
一、現(xiàn)階段政府性債務(wù)管理中的突出問題和形成原因
（一）城市化進程速度加快，債務(wù)規(guī)模急劇擴大。隨著經(jīng)濟的高速增長，人民生活水平的不斷提高，在中央實施積極財政政策背景下，近幾年來各地方政府掀起城市化進程的浪潮。各地普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資建設(shè)力度，在目前地方財力有限的情況下，各級政府為此通過各種形式舉債進行城市建設(shè)，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，上馬各種“政績工程”和“形象工程”，地方政府債務(wù)風(fēng)險問題逐步加大。
（二）管理職能缺位。政府性項目在管理上存在諸多缺位現(xiàn)象，財政部門被動參與項目的立項爭取；項目竣工進行貸款的償還，計劃部門、行政主管部門無制約手段，且因職責(zé)分工的關(guān)系，往往缺乏督促項目單位還款的動力和積極性。這樣的管理體制和分階段運作的管理模式，雖然從政府的角度看似乎均在政府內(nèi)部，屬于內(nèi)部分工、協(xié)作，但由于部門職責(zé)、利益格局的局限性，實質(zhì)上必然影響政府債務(wù)的有效管理及良性發(fā)展。
（三）信息失真，難以為科學(xué)決策提供依據(jù)。主要原因，一是現(xiàn)在還沒有對政府性債務(wù)做出明確的、可操作的債務(wù)統(tǒng)計口徑，同一個地區(qū)出現(xiàn)不同的數(shù)據(jù)；二是各部門和單位出于各自的利益，不愿準(zhǔn)確及時提供債務(wù)信息，人為制造信息孤島。信息的不真實，不但直接影響了決策機構(gòu)的科學(xué)決策，也影響了政府宏觀管理和社會監(jiān)督的效果。
（四）監(jiān)控不力，缺乏事前、事中的嚴(yán)格監(jiān)督。目前各投融資機構(gòu)和部門、單位都擁有獨立融資權(quán)，沒有統(tǒng)一的債務(wù)規(guī)劃和預(yù)算，擅自舉借債務(wù)，短貸長投，甚至挪用轉(zhuǎn)移資金等問題突出。債務(wù)資金的多口管理極易造成無口管理和管理失控。盡管設(shè)置了一些監(jiān)督職能，也制定了多種監(jiān)督制度，但因監(jiān)督者沒有掌握真實的信息和必要的手段，故而難以及時有效地發(fā)揮作用，容易造成債務(wù)失控現(xiàn)象發(fā)生。同時，債務(wù)資金缺乏人大監(jiān)督，容易超出地方政府的財力可承受范圍。
（五）缺少預(yù)警機制，違約風(fēng)險大。由于政府性債務(wù)是近幾年才引起人們的普遍重視，所以各級政府尚未建立有效的債務(wù)預(yù)警機構(gòu)；同時，由于債務(wù)無統(tǒng)一的、可操作的統(tǒng)計口徑，債務(wù)預(yù)警的監(jiān)控指標(biāo)也無法運用。此外，一般政府性債務(wù)都投入公益性和基礎(chǔ)性領(lǐng)域，很多項目無收益或者收益很少，沒有形成社會效益和經(jīng)濟效益的有機整合，再加上債務(wù)結(jié)構(gòu)的不合理，使債務(wù)風(fēng)險進一步凸顯。一旦發(fā)生信用危機，必將破壞金融市場的信用秩序，從而危及財政進而影響政府信用，對社會穩(wěn)定構(gòu)成潛在的危險。
盡管近年來中央及各級政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務(wù)，但由于缺乏統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機制和科學(xué)的管理辦法，債務(wù)規(guī)模仍呈加速上升趨勢。
二、如何加強地方政府性債務(wù)管理的幾點意見
政府性債務(wù)種類繁多，成因復(fù)雜，它的形成并非一朝一夕。解決財政困難，化解債務(wù)風(fēng)險，加強政府性債務(wù)管理是一項長期而艱苦的工作，既要“治標(biāo)”，更要“治本”。首先，要緊密結(jié)合各地實際，從促進地方經(jīng)濟發(fā)展、培植地方財源這一根本出發(fā)，通過理順體制，健全制度，完善機構(gòu)，規(guī)范職能等多方面入手，將政府性債務(wù)控制在地方財力可承受范圍之內(nèi)，建立起″負(fù)債有數(shù)、負(fù)債有度、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責(zé)″的科學(xué)規(guī)范合理的債務(wù)管理模式。其次，要明確政府性債務(wù)范圍和統(tǒng)計口徑，為政府性債務(wù)管理奠定基礎(chǔ)條件。地方政府和財政向外借款、提供擔(dān)保、承諾還款，政府直接投資或管理的公司為政府建設(shè)項目和其他公益基礎(chǔ)建設(shè)項目所借的款項，以及預(yù)算赤字、政府性投融資機構(gòu)為市政建設(shè)項目和其他公益項目所借的款項、因征收不足或挪用資金等原因造成的社會保障資金缺口、國債轉(zhuǎn)貸、糧食企業(yè)虧損掛賬、拖欠中小學(xué)教職工工資、政府性項目拖欠的工程款等，都應(yīng)列入地方政府債務(wù)范圍加以嚴(yán)格管理與控制。
1．將政府性債務(wù)融資權(quán)作為債務(wù)管理的重點和突破口，集中管理各投融資機構(gòu)的融資權(quán)。由于政府性債務(wù)的重點在各投融資機構(gòu)，因此，各級政府應(yīng)首先明確將各投融資機構(gòu)的融資權(quán)集中到一家投資公司進行集中統(tǒng)一管理，由投資公司對政府性債務(wù)進行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)借統(tǒng)還。其他投融資機構(gòu)對外融資必須報投資公司批準(zhǔn)，由投資公司對債務(wù)規(guī)模進行從嚴(yán)控制。
2．政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。債務(wù)管理機構(gòu)要根據(jù)建設(shè)需要和承受能力，在編制年度財政收支預(yù)算的同時，編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計劃，并經(jīng)政府常務(wù)會議討論通過后執(zhí)行，明確政府性負(fù)債建設(shè)項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃。將政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，做到規(guī)范、有序。通過發(fā)揮預(yù)算的控制力，來約束項目決策的隨意性，從而推進項目決策的科學(xué)化和民主化。
3．建立政府性債務(wù)的償還機制。按照“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機制，嚴(yán)格確定償債單位，確保落實償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。根據(jù)政府性債務(wù)的性質(zhì)，將政府性財務(wù)劃分三類：政府和財政直接借款或轉(zhuǎn)貸的一類項目債務(wù)，通過市財政部門逐級償還；部門直接借款的二類項目債務(wù)，以及政府或者財政出具承諾、擔(dān)保的三類項目債務(wù)最終由債務(wù)人直接償還。
4．健全政府性債務(wù)的監(jiān)督管理制度，確保責(zé)任單位和責(zé)任人的落實。各級政府要逐步建立舉債評審制度，對舉債項目、規(guī)模、成本和償債資金來源、建設(shè)項目的效益等進行評審論證。建立政府債務(wù)償還責(zé)任制和責(zé)任追究制，將政府債務(wù)管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的指標(biāo)。對政府性債務(wù)資金實行內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的辦法，內(nèi)部監(jiān)督由財政監(jiān)督部門實施監(jiān)督，外部監(jiān)督由人大、審計、監(jiān)察等部門實施監(jiān)督。政府性負(fù)債項目完成后，由審計部門或者社會中介機構(gòu)對債務(wù)資金的使用進行專項審計，財政、發(fā)展改革（計劃）等部門要對項目的社會經(jīng)濟效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進行全面的績效評價。
5．試行政府性債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警制度。在明確政府性債務(wù)定義和信息清晰的基礎(chǔ)上，各級政府都要建立政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，對債務(wù)風(fēng)險進行實時預(yù)測和監(jiān)控。一是建立債務(wù)的動態(tài)管理機制。財政部門是政府性債務(wù)的歸口管理單位，要建立債務(wù)的長效動態(tài)管理機制，每月終了對本級政府債務(wù)進行統(tǒng)計，并編制政府性債務(wù)動態(tài)變化情況表，計算出債務(wù)預(yù)警的監(jiān)測指標(biāo)，上報人大和上級財政部門。二是以省政府文件下達(dá)的指標(biāo)體系為參考依據(jù)，研究確定本地可行債務(wù)警戒線和各種債務(wù)預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)，把政府借債規(guī)模控制在本地經(jīng)濟發(fā)展和財政承受能力允許的范圍內(nèi)。三是積極探索行之有效的方式，加強對政府負(fù)債項目的全程性風(fēng)險評估和控制。以項目的可行性研究報告作為風(fēng)險控制的首要前提，以便對項目風(fēng)險予以判斷，并以風(fēng)險的識別與細(xì)分作為設(shè)計融資結(jié)構(gòu)的依據(jù)，使風(fēng)險控制的目標(biāo)明朗化，以保證不間斷的風(fēng)險控制過程。四是以項目合同、融資合同、擔(dān)保、承諾文件等作為風(fēng)險控制實現(xiàn)形式，從而把財政的債務(wù)風(fēng)險控制在最低限度內(nèi)。
6．充實償債基金，努力化解舊債風(fēng)險。各級政府應(yīng)根據(jù)本級政府的債務(wù)額度和財力可能，建立一定比例的償債基金，化解和應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險。一是各級財政每年有計劃地從預(yù)算財力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定資金，用于償還政府到期債務(wù)，以確保政府信譽；二是從土地出讓金中安排一部分資金，充實償債資金；三是從拍賣國有資產(chǎn)以及國有股份等在內(nèi)的財政一次性收入中安排償債適當(dāng)比例；四是從財政滾存結(jié)余等途徑籌措。
各級政府要努力通過發(fā)展地方經(jīng)濟，增加財政收入，控制債務(wù)規(guī)模，提高政府的償債能力。以公共財政為導(dǎo)向，積極推進國庫集中支付、部門預(yù)算、政府采購等各項制度改革，進一步規(guī)范管理，節(jié)約支出，在保吃飯、保改革、保穩(wěn)定的前提下，整體壓縮政府性建設(shè)項目，把能壓的政府性項目都壓下來，把超過地方承受能力的項目都停下來，根本上控制債務(wù)的增長速度，努力化解債務(wù)風(fēng)險。
（作者單位：臨安市國有資產(chǎn)投資控股有限公司）
