一、單位預算編制發展概況
事業單位是指以社會公益為目的，由國家機關成立或其他組織利用國有資產成立的，以精神產品和各種勞務形式，向社會提供生產性或生活服務，不以盈利為目的的非物質生產單位。財務預算管理是單位為實現既定的經濟目標，通過編制預算、內部控制、考核業績所進行的一系列財務管理活動，它貫穿于單位財務預算編制和執行全過程，預算管理質量的優劣直接關系到單位總體目標的實現。要適應社會主義市場經濟的發展需要，必須逐步建立和完善單位財務管理制度，提高預算編制質量。
近年來，在行政事業單位經費體制改革不斷深化，財務管理不斷加強的環境下，財務預算管理工作從內容到形式都發生了較大變化。從預算編制方法來看，零基預算法逐步替代了原有的以基數為核算基礎的方法，預算編制趨于合理；從預算內容看，收入預算由重撥款轉向重自籌收入，支出預算更細化，預算控制目標更具體；從預算控制上看，各級財務活動由不重視預算到月、季、年對照預算分析進度。財務預算管理方式和方法的這些變化對事業單位財務管理工作產生了積極的影響，但是在實踐中仍存在一些問題亟待解決，這就需要根據單位預算的特點結合財務實際情況進行統籌規劃和綜合治理。
二、預算編制存在的問題
（一）預算編制內容不合理
目前大部分事業單位編制預算的時間都在一個月左右，編制部門無法充分調動各職能部門積極參與預算，也無足夠的時間對預算項目進行必要的調研、分析和論證，在這種情況下編制的財務預算缺乏可信度，使得預算編制質量在初期就不能得到保證。同時，由于缺乏明確的預算編制標準和相應的配套措施，使預算內外資金不能完全融合，甚至人為地將預算外資金不納入預算的現象也時有發生，這就造成資金統籌安排程度低，破壞了預算的完整性。
（二）預算編制方法有待改進
財政預算改革之后，要求事業單位預算編制遵循零基原則。但是在實際編制過程中，由于信息不對稱，批復部門難以準確了解申報部門的真正需求，往往只是在往年的基礎上提高一定的百分比，這從本質上還是采用了原有的基數法，以基數法為基礎制定的預算固定了財政資金在部門間的分配格局，也制約了財政對經濟結構和布局的宏觀調控，不利于控制支出規模和調整和優化支出結構，嚴重影響了預算的準確性和科學性。
（三）缺乏完善的預算考核和監督機制
一方面，單位內部沒有建立起完整的預算執行考核制度。全額事業單位的性質公益性質決定了其在財務管理方面以社會整體效益，進而忽視了經營效益，導致單位內部沒有建立起一套完整的預算執行分析考核制度，單位領導和財務人員的考核意識不強，考核指標不明確，預算執行結果既未與經濟責任人的經濟責任掛鉤，也未與職工激勵機制掛鉤，預算執行沒有約束力，資源利用效率差。
另一方面，事業單位經費支出管理與效益考核缺乏行之有效的監督機制。從目前事業單位整體上來看，其支出預算分配模式和管理體制還存在很多問題，難以對預算執行情況和績效考核情況進行強有力的控制和監督。
三、完善預算編制的對策
（一）科學編制行政事業單位財務預算
科學的預算編制，既要保證內容客觀切實可行，又要兼具完整性和前瞻性。首先，要合理安排預算編制時間。財務預算編制包含著調查研究、綜合分析、項目論證、目標預測、協調平衡等大量的工作，必須有充足的時間才能保證預算編制的效果。在實踐中，要綜合運用比較分析、因素分析、回歸分析等專業技術方法，結合有關財務、業務、技術、政策等信息資料，分析預算與實際完成數之間的差異，找出差異存在的主客觀原因，并從定性與定量兩個方面，分析預算執行單位的現狀、發展趨勢及潛力，為預算編制提供準確的依據。這里需要注意的是，預算編制要在滿足事業單位業務發展需要的同時更多的從國家和社會角度考慮，預算編制向利于社會整體效益的方面適當傾斜，實現資源的優化配置，充分利用好每一筆資金。其次，要做好預算前期的基礎管理工作，制定相關制度和確定費用標準，國家有規定的按國家規定標準執行，國家沒有規定的，單位應結合實際情況制定相關制度和費用標準。
（二）改進和完善預算編制方法
要徹底拋棄“基數法”全面推行“零基預算”。預算編制的方法有零基預算、增量預算、彈性預算等方法，每種方法都有各自的特點和適用范圍，事業單位要根據費用性質、部門性質選擇相應的預算編制方法。首先，應以零基預算為基礎，分析出各職能部門履行基本職責所需的基礎經費，如過將來職責和業務范圍發生增加，再用增量預算法分析增加經費的合理性。這種經費水平保持一段時間后，根據物價水平及其他環境因素的變化，再重新運用零基預算法確定費用的合理性。其次，預算單位還必須加強和財政部門的密切合作，年初及時編報好經費預算，積極主動向財政部門匯報，爭取財政部門的支持和重視，盡可能把本單位編制的經費預算列入財政總預算。在全面準確地界定本部門、本單位職責、職能和年度工作目標、把握各項事業發展規劃和實施計劃的基礎上，考慮單位的資金能力、分清業務的不同性質，按輕重緩急統籌安排、合理使用各項資金，保證日常工作和業務活動的順利進行。
（三）加強對預算執行的監督和控制
財務預算一經批復下達，各預算執行機構就必須認真組織實施，將預算層層分解，從橫向和縱向落實到各單位、各部門、各環節以至各崗位，形成全方位的預算執行責任體系，要確保預算的良好執行，財務預算一經批復下達，各預算執行機構就必須認真組織實施，將預算層層分解，從橫向和縱向落實到各單位、各部門、各環節以致各崗位，形成全方位的預算執行責任體系，對資金使用過程進行監督，對資金使用效益進行考核評價，不斷提高預算執行的監督和控制水平。
第一，要制定必要的內部監督管理制度。讓單位監察、審計、業務主辦部門參與到資金使用監督活動中來，對資金使用的各個環節進行全方位、多角度的監督。綜合利用不相容職務分離控制、會計系統控制、風險控制等方法對預算執行過程進行自我檢查、制約和調整。對資金使用過程進行監督，單靠單位財務部門的力量是遠遠不夠的，必須制定相應的內部制約監督機制，讓單位監督、審計、業務主辦單位等參與到資金使用監督活動中來，對資金使用的各個環節進行全方位、多角度的監督，做到對資金使用過程監督有制度約束，有人力保障，確保資金的合理使用。
第二，加強對資金使用效益的評價。對資金使用效益的考核評價，是對預算編制水平的檢驗，實際執行情況與預算差別較大或資金使用效益不理想的，就應考慮預算編制的標準、方法。
效益評價應對項目實施的全過程進行綜合評審，對項目資金使用效益進行考核。
第三，要實行預算執行信息化管理，通過網絡科技，迅速反饋預算執行信息，及時糾正執行偏差，化解預算和財務風險，保障預算順利完成。
（四）轉變預算觀念，實行全面預算管理
全面預算是將單位的決策目標及其資源配置以預算的方式加以量化，并使之得以實現的單位內部管理活動或過程的總稱，由預算的編制、執行、考核、評價與激勵組成的管理控制系統。實行全面預算，首先要確定本單位各項事業發展計劃，這是推行全面預算管理的第一步，主要工作就是要全面了解本單位人員編制、資產分布、部門的人員、工作量等情況。然后確立單位收支目標，以單位事業收入為重點，根據上年預算執行情況，結合行業特點和其他相關因素進行綜合分析。
此外，還要對本單位收支目標進行合理分解，按“自上而下，自下而上，上下結合，多次平衡”的方式層層落實到科室、部門業務收入部門。最后要建立預算責任制度和評價與激勵機制，保證全面預算有效執行。
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