預算管理是高等學校財務管理的核心與關鍵。按照《高等學校財務制度》規定:“高等學校預算是指高等學校根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。高等學校必須在年度開始前編制預算。預算的內容包括收入預算和支出預算。預算由校級預算和所屬各級預算組成?！笨梢哉f,預算管理就是指一種貨幣化、具體化的學校事業發展計劃與管理活動。高等學校預算管理的基本職能主要包括兩個方面。一是資源配置。這是其最基本的職能。在可能的范圍內,通過充分掌握相關信息,制定有效的預算計劃,有利于其合理的資源配置。二是成本控制。這也是其重要職能。高等學校的預算,尤其是支出預算,實際上就是一種成本控制?！督逃控斦筷P于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》明確指出,各項支出要有預算安排,要有支出標準,要有制度依據。另外,高等學校預算管理還具有資金籌措的功能,作為自主辦學主體,可以從多種渠道籌措發展資金,以滿足學校發展需要。地方高等學校預算管理有其突出的矛盾和問題,因而形成了相對特殊的預算管理條件和要求,只有在對這些特殊的預算管理問題、條件和要求正確認知和把握的基礎上,才可能進行正確的預算管理行為選擇,優化其預算管理,形成基本特色,最大化地發揮預算管理效能。
一、地方高等學校預算管理的特殊困境
地方高等學校諸多相對特殊的預算管理條件,規定、制約著其預算管理行為,極易使其陷入困境。
第一,有效資源相對短缺。相對其他高等學校而言,地方高等學校有效資源更為短缺,這集中地表現在一些主體資源上。如,學費收入。地方高等學校生均學費收入一般都較其它高等學校低,尤其是那些依托腹地處于欠發達地區的學校,學費收入不僅偏少,而且收繳學費難度更大,這必然會導致其有效資源的相對不足,收入預算難以到位。再如,財政撥款。近幾年來,我國教育事業取得了長足的發展,但隨之帶來的是資金的嚴重不足,特別是財政撥款缺口較大。據統計數據顯示,在我國,國家財政收入占GDP的比例,即使在2002年這個比例最高的年份,也只達到3.32%,與世界平均水平5.1%仍然相距甚遠,而許多地方高等學校,國家和地方對其持續加大投入,沒有與財政支出的高速增長實現同步,因而嚴重滯后于地方高等學校對辦學資金的需求,這必然會造成其收支矛盾日益突出。又如,赤字預算?！坝捎谡畬Ω咝＝逃涃M投入不足,而高校擴大招生規模后,辦學條件、基本建設和自身發展對資金需求旺盛,辦學經費的供需矛盾十分突出,加上教育形勢發展所迫,金融市場的開放與競爭,政府部門的默許,利用銀行貸款發展已成為高校新的資金來源?！倍@同時也會帶來預算編制的赤字,構成高校發展的潛在風險;還如,助學貸款。由于地方高等學校區域狹小,助學貸款資金運作空間不大,導致學生助學貸款相對額度小、數量少、不到位等情況,尤其是那些欠發達地區的高等學校,更是不能足額配置到位,再加之來自這些地區的許多學生普遍還貸能力較弱,極易形成銀行與貸款學生之間的不良關系,而生源地學生貸款更是手續繁瑣,延時漫長,這些都會造成地方高等學校在助學貸款資源配置上的困境,從而影響到其有效的預算管理。
第二,財會隊伍建設滯后。地方高等學校面對未來,實施預算管理,必須要有一支具有高素質的現代化財會隊伍。但地方高等學校由于資金有限、人力資源缺乏,其財務人員大都不能得到及時而又良好的預算管理培訓,特別是那些欠發達地區的高等學校,其財會隊伍建設嚴重滯后,一些財務人員對預算管理的重要性、科學性、其中所具有的技術性及其歷史的演化、適時的演進大都缺乏必要的認知、正確的理解和準確的把握,這十分不利于學校在預算管理中編制富有成效的預算管理方案。
第三,信息資源內強外弱。地方高等學校預算管理的又一特殊因素就是信息資源的占有與交流問題。從內部信息資源來看,由于一般來說,其規模相對較小,關系相對簡明,學校各級預算管理的內部信息也就相對更為透亮,因而對預算管理的把握相對較為容易。然而,從其預算管理整個信息資源系統來看,由于信息渠道層級流轉環節較多,信息傳遞速度相對緩慢,因而其在對外部信息資源的占有、把握較省屬、部屬等高等學校明顯偏弱,這也就必然會導致地方高等學校在預算管理的調控力度、調控政策、調控范圍諸多方面都居于劣勢。
第四,層級調控時差偏大。由于地方高等學校內外部預算管理層級相對更多,在預算管理的不同層次、部門之間調控時,相對存在著更大的時差,預算編制時間及指標下達往往嚴重滯后,因而很難進行事前控制。事中如果缺乏完善的預算制度,也無法對諸多事項進行有效的預算制度規范。由此會影響到事后對預算管理的科學分析,導致其無法提供詳盡、有效的指標信息。這也是許多地方高等學校預算管理工作之所以在調控的力量組合、要素整合、手段選擇等方面經常與學?，F實管理相脫節,不能實質性地發揮學校預算管理系統功能的根本原因之一。一些地方高等學校甚至已經到了四五月份,預算管理的具體方案和相關指標仍然不能到位,許多項目則不得不提早展開,預算管理方案則成為一種擺設,根本不能發揮其應有的控制作用,失去了其基本價值和功效。
第五,控制監督機制偏弱。影響地方高等學校預算管理的另一突出問題就是控制監督機制偏弱的問題。一方面,地方高等學校與其他所有高等學校一樣,在高校制度上存在著“所有者缺位”現象,亦即“高等教育出資人主要是國家,國家是高校凈資產的終極所有者,但國家并不要求償還其提供的財產,也不要求分享經濟上的利益,而是將這些資產交給高校自行經營和管理,對于高等學校而言,國家對其投資,但并不對其進行財務管理,造成投資的所有者缺位;高校管理者獨立行使法人權力,但并不承擔具體的受托責任,導致財產缺乏有效的管理和監督”。地方高等學校財務管理在這方面彈性空間更是過大,沒有嚴格的成本核算和損益算計的內在需求,因而勢必會影響到地方高等學校的預算管理;另一方面,由于地方高等學校處于高校預算管理的低端,與國家核心管理層級相距較遠,而預算管理的控制監督力度總體上逐級遞減,因而在一些地方高等學校,控制監督機制對于預算管理所起的作用實際上也就更為弱小了。
二、地方高等學校預算管理的優化策略
針對地方高等學校預算管理的特殊矛盾和困境,可以采取一系列改善其不利影響因素,發揮其地方優勢的諸多優化策略。
第一,尋求開源節流方式,增加學校有效資源。有效資源是地方高等學校預算管理的基本條件,有效資源的缺乏從根本上制約著其預算管理的功效,因而,通過多種方式增加有效資源應該說是地方高等學校優化預算管理的重中之重。如,學校一方面可以盤活資產,增加各種經營性收入;另一方面可以通過加強銀校聯合、校企聯營、合作辦學和建設獨立學院、暢通學生助學貸款渠道,引進各種科技服務項目、開辟學校融資渠道,采取切實可行的節支方式,強化學校細節管理,從而保證更多資金和其他資源存量。這樣,才能真正使學校的預算管理建立在足夠的有效資源基礎之上,能夠得到不斷優化并且富有實際成效。
第二,加強財會隊伍建設,強化預算管理效率。高等學校在緩解擴大規模與提升層次的雙重壓力、推進管理機制創新與防范潛在風險的有機結合進程中,財務管理的復雜性、綜合性、精細化程度進一步加深。這就要求財務部門所編報、提供的財務信息,其理解性必須不斷增強,尤其是地方高等學校,財務預算管理必須面向未來的重大戰略決策,及時提供必要的信息支撐。因此,優化地方高等學校的預算管理,應該高度重視財會人員的預算管理培訓,使他們不斷地學習新知識、更新觀念、優化知識結構,提高其解決財務問題的能力,使之能夠更好地采集和提供會計信息,為領導正確把握學校發展現狀和謀劃未來、制定學校重大決策提供依據。
第三,構筑高效信息平臺,提升預算科技含量。優化地方高等學校的預算管理,一方面,必須構筑富有較高效率的信息平臺。不僅要暢通其不同管理層級之間的信息渠道,而且要加強與其他相關單位之間的信息交換和溝通,從而使學校預算管理建立在對相關預算信息充分把握的基礎之上。尤其是要注重努力消解不同管理層次信息傳遞、預算下達的時效層差,強化基于各類信息的風險預測及其防范,以增強地方高等學校預算管理的針對性、有效性。另一方面,必須提升預算編制的科技含量。預算編制要有超前意識,要在支出預算管理上積極加強預算“項目庫”工作,即遵照“大口徑”預算管理規律,做好工作,提出未來三至五年的工作思路和規劃,做好六至八月的項目申報工作,爭取通過“項目庫”管理得到更多的經費支撐;要在加強“零基預算”基礎上推出“績效預算”,所謂“零基預算”,是指不考慮過去的預算項目和收支水平,以零為基點編制的預算,而“績效預算”則是在“零基預算”基礎上的改進,即通過衡量各教學單位教學、科研等方面的績效(包括效率、質量、成本等),決定資金配給的方向和數量的預算編制方法。通過推出“績效預算”,合理分配和有效利用學校的資源,從而鼓勵各單位節約經費、重視教學科研質量,以實現學校的整體發展目標;要貫徹“一要吃飯,二要建設,三要發展”原則,根據事業發展的需要與財力的可能,強調保證重點,兼顧一般,促進學校各項事業的發展,在編制預算時,安排適當的后備資金,保證學校應急項目支出,以實現預算年度學校整體事業目標;在把握學校的實際和全局的基礎上,與學校發展的中長期規劃相結合,既要貫徹積極穩健的原則,同時也要“按照教學長遠發展規劃,安排好輕重緩急項目,制訂切合實際的部門發展規劃和近期工作計劃,提高教育投資的綜合效益,實現教育資源的優化配置,這是預算管理的本質所在?！蔽ㄆ淙绱?才能真正使地方高等學校的預算管理建立在科學性、規范性的基礎之上。
第四,完善控制監督機制,縮減預算執行彈性。優化地方高等學校的預算管理,必須完善控制監督機制,財務會計要適時進行損益計算,樹立科學的預算管理理念,改變重預算編制、輕預算執行的做法,縮減預算執行彈性,努力避免預算失控現象的發生;要克服預算項目粗略、預算支出定額標準模糊、預算編制時間過短、預算編制過程透明度不高等原因造成的預算編制不準、內容不全,不能客觀反映學校財務收支全貌,不能體現學校工作重點與發展方向的不良預算管理狀態;要嚴格預算資金使用,督促有關領導按照預算安排使用資金,而不得隨意開口子、批條子,從而使預算編制不致頻繁更改、預算執行剛性弱化;要加強學?！皞鶆疹A算”管理,避免學校預算和會計核算決算之間差別過大的現象,合理處理學校舉債問題,有效化解學校發展中的債務風險。
對于地方高等學校預算管理的優化,許多問題還值得深思。例如,怎樣適應現代高校預算管理的更高要求,合理推行“績效預算”,使學校預算管理與學校整體發展科學契合、良性互動?如何通過多種培訓方式,強化財會人員素質教育,從而建設一支終身學習型的財會隊伍?如何優化預算執行調控監督機制,有效地化解學校發展中的債務風險等等。相信,通過多方面的探討與研究,在全國范圍內,一定會形成諸多具有地方高等學校特色的預算管理模式,從而使地方高等學校預算管理的優化真正落到實處。
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