20世紀初以來,上市公司財務舞弊案件在國內外大量出現,這透露了資本市場監管的薄弱之處,也引起了人們對會計信息監管問題的重新思考。2009年11月,財政部會計信息質量檢查第十五號公告公布了對38家上市公司會計信息質量進行檢查的結果,東盛科技股份有限公司等6家上市公司存在違規核算收入和成本、操縱利潤等問題,占抽查樣本的15.8%,這表明我國上市公司會計信息監管仍有待完善。本文對我國上市公司會計信息監管存在的主要問題及對策進行了探討。
一、我國上市公司會計信息監管存在的主要問題
(一)法律監管未能發揮其應有的威懾作用
我國法律對會計信息披露違法違規行為的處罰力度不夠,表現出重刑事責任和行政責任,輕民事賠償責任的特點,最終導致法律監管未能發揮其應有的威懾作用。從我國當前會計信息造假違規案件的查處情況看,注重對公司的整體處罰,處罰力度的加大基本上體現在追究主要責任人的刑事責任上。在財產責任方面一般表現為對當事人的違法所得全部由國家罰沒,對投資者的民事賠償責任起訴率低,結案率和獲賠率低。雖然《證券法》規定了民事賠償責任優先承擔的原則,最高法院《關于審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》對審理證券民事賠償案件作了系統性解釋,但只限于虛假陳述引發的民事侵權糾紛,沒有對內幕交易和操縱市場等其他違法行為引起的侵權糾紛予以解釋,在司法實踐中操作性較差。此外,最高法院《關于受理證券市場因虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》對虛假陳述民事訴訟設置前置程序,增加了投資者維權的成本和難度。其中代表人訴訟的判決只對參加登記的受害人有效,在訴訟時效期間內未登記權利的,則不適用判決結果。這就使訴訟標的額、民事賠償的威懾力和對侵權行為的警示作用大大受到削弱。
(二)政府多頭監管為虛假會計信息披露創造了機會和動機
我國上市公司會計信息政府監管的主要問題是政出多門,各監管主體權責界定不清,部門之間相互協調困難,監管效率低,甚至為虛假會計信息披露提供了可乘之機。目前,我國制定與上市公司信息披露法規有關的機構有:全國人大、中國證監會、財務部和國家體改委等幾大部門。眾多的監管部門不僅功能交叉,標準不一,還分散管理,缺乏橫向信息溝通和相互協調,實際工作中沒有形成監管合力。最為明顯的是財政部和證監會,盡管證監會頒布了多項信息披露的準則,但所有的會計準則(包括披露準則)都是由財政部制定的,這種混亂關系弱化了政府監管的權威性和有效性,甚至導致部門之間的利益之爭,其直接后果是不協調甚至矛盾的“紅頭文件”紛紛出臺,朝令夕改、變通性解釋大量存在,給披露虛假信息者提供了可乘之機。其次,多頭監管也增加了監管成本,這部分成本最終由企業承擔,增加了企業負擔。多頭重復性檢查必然使處于高壓下的企業或者成為任人擺布的木偶(守法者),或者奮起而抗之,尋求自我利益的實現(違法者),兩者都是監管無效的表現。再次,多頭監管也為“尋租”提供了更大空間。政府監管越多,政府官員設“租”越多,被監管主體“尋租”越多,雙方獲取的利益越大,誠實守法的會計人員就越無立足之地,法制和監管部門的權威也就越低。其導致的直接后果是,企業對經濟利益的追求不是致力于新增價值的創造,而是挖空心思地尋求包括濫用會計政策在內的尋租方式以對既有財富進行重新分割,社會的發展呈現為停滯甚至倒退。
(三)社會監管質量亟待提高
上市公司會計信息社會監管的主要方式是注冊會計師審計,當然也有新聞媒體等社會輿論的監督。在現行的審計制度安排下,本來是公司所有者、經營者與會計事務所三者間的相互獨立關系,由于種種原因使得公司經營者代行選擇會計事務所的權力而使得注冊會計師審計很難保持真正的獨立。一方面企業經營管理者既是被審計者,又是決定審計機構聘用、續聘、收費等事項的委托者;另一方面審計者的生存和發展必須依靠被審計者,會計師事務所客戶數量的多少更多地取決于會計師事務所的社會關系及其審計結果是否滿足被審計單位的需要。如果審計結果不能滿足被審計者的需要,審計者就面臨被解聘的風險。加上審計市場供需不平衡,這就造成事務所為爭奪客戶而不得不提供增值服務。這樣的委托關系不利于會計師事務所保持其獨立性,影響了會計師事務所的審計質量。從財政部門對會計師事務所的執業檢查看:2006年對會計師事務所的處理處罰比例為13.8%、2007年32.7%、2008年36.3%。這些數據表明,目前會計師事務所的審計質量仍然不是很高,而且有逐年攀升的趨勢。不斷披露的會計師事務所和注冊會計師審計失誤、出具虛假審計報告的事件,也表明注冊會計師審計質量亟待提高。此外,對注冊會計師的違規行為處罰力度不夠也在一定程度上影響了注冊會計師審計質量。注冊會計師的違規行為沒有得到有力的懲處,在較低的違規成本和較高的收益之間衡量之后,使得一些注冊會計師和會計師事務所冒險出具虛假報告,侵害股東的權益。
(四)上市公司內部自我監管失效
上市公司內部治理結構在會計信息監管方面的失效表現在三個方面:一是所有者對會計信息的監管失效。董事長及董事本身應該是所有者的代表,是防止經營者提供虛假財務報告的監管者。但是董事會構成的研究表明,我國上市公司“一股獨大”現象嚴重,董事會中在經理層擔任職務的董事比率偏高,甚至很多上市公司的董事長兼任總經理,由于“一身兼二職”,董事會與經理層之間的制衡機制失效。而且,隨著企業集團經營規模的擴大,特別是實行股票期權制和年薪制并與企業經營業績掛鉤以后,為了保證企業的“好”業績,董事長、總經理往往合謀提供虛假會計信息。二是監事會的監管失效。目前監事的提名及產生的程序不合理,多由公司內部人員擔任,在行政上置于總經理領導之下。要他們去監督董事會與經理層的行為只能是紙上談兵。深圳證券交易所的一份研究報告顯示,我國上市公司中有52.9%的監事會沒有檢查過公司的財務活動,94.11%的監事會沒有明示過董事會的違規行為。三是由于公司治理結構在董事會等方面存在的不足導致上市公司內部會計控制制度失效,內部審計獨立性差。會計人員作為會計信息的直接生產者,他們必須接受企業負責人領導,按企業負責人的管理要求完成會計工作,并由此獲得薪金、升遷、獎勵等利益。因此,當控制環境差時,內部會計控制制度執行極易失效。同時,在控制環境很差的氛圍下,內部審計人員可能會對揭示在審計過程中發現的問題有所顧忌,從而使內部審計流于形式。
二、完善我國上市公司會計信息監管的對策
(一)健全民事賠償法律體系和訴訟程序,強化法律監管的威懾力和有效性
西方成熟證券市場的實踐證明,對會計信息違法違規者最具威懾力的并不是刑事訴訟或監管部門的處罰,而是千百萬受騙中小股東提出的民事索賠訴訟。因此,我國當前應盡快建立和完善會計造假、會計信息失真引起的民事索賠制度,盡快制定出臺《證券投資者保護法》,并借鑒消費者權益保護協會的成熟經驗,比照證券投資者保護基金的做法,成立投資者權益保護協會和市場救助基金,具體開展投資者權益保護工作,填補我國證券投資者保護的法律空缺,健全證券民事賠償法律體系。此外,還應調整訴訟程序,取消前置程序,出臺受理、審理因內幕交易等其他證券違法行為引發的侵權案件的司法解釋,積極推動建立集團訴訟制度,妥善解決人數眾多的糾紛,且有利于降低訴訟成本,保障法制的統一和權威。
(二)理順政府監管體制和運行機制,發揮政府監管的主導作用
要進一步理順政府監管的體制和運行機制,明確各監管機構之間的權責范圍并構建有效的協調機制,真正發揮政府在會計監管中的主導作用。首先,應以立法的形式明確界定財政部門、證監會、審計署等監管部門對上市公司會計信息監管的職責和權限,避免重復監管和監管“真空”,使有限的監管資源得到合理的利用,提高監管效率。其次,在組織設計上,可由全國人大牽頭成立一個獨立的監督機構——公共監督管理委員會,該委員會成員主要由身份獨立的投資者代表、政府部門代表及會計和審計相關專業人士等組成,負責會計工作的監管與協調。作為全國人民代表大會領導下的一個負責規范、協調全國會計政府監管工作的常設組織,其管理的對象是負責我國上市公司會計信息監管工作的政府機構和部門以及會計師事務所;其職能是按照法律規定,進一步明確各監管部門的監管職能范圍,促進各監管部門之間的工作協調,在出現會計信息監管“越位”或“缺位”時進行及時調控,在各監管職能部門的監管工作受到社會質疑的時候,對實際情況進行調查,并作出處理意見。
(三)改革現行審計制度,提高社會監管質量
要改革現行審計制度,割斷注冊會計師與各方的諸多聯系,保證注冊會計師審計的獨立性。如可以借鑒美國2002年《薩班斯——奧克萊斯法》的規定,把審計委員會提升到上市公司法定審計監管機構的地位,由審計委員會直接負責聘用和監督會計師事務所的審計,并決定其報酬數額,注冊會計師直接向審計委員會負責。為了保證審計委員會的獨立性,必須保證審計委員會完全由獨立董事組成,并至少包括一名財務專家,且擁有財務資金上的獨立權限,有權支配足夠的資金以支付注冊會計師出具審計報告和必要時聘用外部咨詢顧問等的費用。同時,為了保證組成審計委員會獨立董事的獨立性,獨立董事除擔任獨立董事職位可以獲得薪酬外,不得從上市公司及其關聯方獲得任何形式的其他報酬。另外,為了避免注冊會計師提供非審計服務會影響審計的獨立性,應禁止注冊會計師對同一客戶既提供審計業務又提供咨詢服務。此外,還應強化注冊會計師行業外的監督,加大違法處罰力度和違法成本,使作弊者因作弊而獲得的收入不足以賠償其損失,才能在法律層面上保證注冊會計師審計質量。
(四)完善治理結構和內部控制,強化上市公司內部監管
上市公司會計信息內部監管的強化主要包括兩個層次:一是進一步完善公司法人治理結構,以強化所有者及監事會對經營者的制衡作用。一方面要逐步調整上市公司的股權結構,積極發展機構投資者,允許和引導基金、保險、養老金機構持股,逐步解決“一股獨大”的問題;另一方面要改善監事會結構,提高中小股東代表、債權人代表等在監事會中的比重,擴大監事會規模,強化其監督制衡作用。二是完善以內部會計控制為基礎的內部控制體系,以強化對會計信息生產過程的監管和控制。要建立健全以內部會計控制為基礎的內部控制制度體系。應當在明確上市公司負責人的會計責任及其相應的法律責任的基礎上,明確會計人員的職責權限,工作規程和紀律要求,構建有效的會計系統,并在公司內部營造有利的控制環境,保證單位負責人的管理意志在各個環節得以實施,保證會計人員按程序、要求處理會計事務,保證處理會計事務的規則、程序能夠有效防范、控制違法舞弊等行為的發生,進而達到治理會計信息失真的目的。
【參考文獻】
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