隨著我國高等教育大眾化進程的日益加快,2008年全國各類高等教育總規模達到2 907萬人,高等教育毛入學率達到23.3%。衡量一國對教育資助規模的主要標志是公共教育經費占GDP的比例,發達國家的比例一般為5%～7%,發展中國家也維持在4%左右。我國教育經費占GDP的比例從2005至2008連續四年分別為2.47%、2.71%、2.89%和2.97%,明顯低于發展中國家水平。在我國高等教育財政性經費占教育總財政投入不足以及財政性教育經費占國內生產總值比重過低的雙重壓力下,多渠道籌集教育經費成為理性選擇。
一、發展高等教育捐贈的重要性
教育捐贈是一種社會捐贈,是捐贈人為了資助教育事業,自愿將其所擁有的財產贈與受益人或公益性組織管理使用的行為。公益捐贈在一定程度上替代了政府的公共支出,這是政府對個人或企業的公益捐贈提供稅收優惠的根本原因。
(一)教育捐贈是國民收入再分配的有效形式
社會捐贈的本質是對國民收入進行市場性再分配,即第三次收入分配。對于富人們來說,財富對于他們生活的邊際收益較小,拿出一部分捐款(比如向大學捐贈),則會產生很高的邊際收益。李文利等人的研究表明:中國城鎮居民高等教育需求的成本彈性為0.526,其中10%最低收入戶高等教育需求的成本彈性為0.738,10%最高收入戶高等教育需求的成本彈性為0.330。對于低收入家庭的學生來說,學費的高低在很大程度上決定他們是否上大學。通過捐贈,可在一定程度上解決因經濟原因造成的入學機會不均等問題。高校社會捐贈不僅是國民收入再分配的有效形式,更是構建和諧社會的有效手段。
(二)教育捐贈是我國高等教育成本分擔的主要補充渠道之一
根據印度詹德赫亞拉·B·G·提拉克的研究,社會、受教育者個人及其家庭和工商企業是高等教育的主要受益者,因此,國家、大學生及其家庭、包括工商企業在內的社會各類機構和個人都應承擔一定的高等教育成本。國家通過財政撥款,學生(家長)通過交納學費,社會各類機構和個人通過捐贈實現對高等教育的成本分擔。目前我國高等教育成本分擔的結構主要是政府財政撥款占50%左右,學雜費收入占25%,學雜費外其它事業收入如科研項目經費占13%,教育費附加小于1%,校辦產業經營收益用于教育和捐贈收入各占1%至2%,另有其它收入5%①。政府財政撥款和學雜費收入是我國高等教育經費來源的主要部分,在現有的經濟發展條件和財政稅收制度下,這兩部分對于高等教育的投資能力已到極限,急需開辟新的成本分擔渠道。
(三)教育捐贈有助于樹立企業的公益形象
在現實經濟生活中,企業承擔社會責任有助于樹立企業的公益形象,能夠帶來良好的外部評價,獲得顧客廣泛的認可,從而利于提升品牌影響力、增強品牌標定下產品及服務的市場銷售潛能。一項調查表明:78%的顧客更愿意購買某種與自己關心的公益事業有關聯的產品;66%的顧客會為了支持某項自己關心的公益事業而改換購買的品牌②。企業對高校進行捐贈,一方面促進了校企的聯合;另一方面提升了企業的社會形象。
二、我國高等教育捐贈稅收存在的政策瓶頸
(一)捐贈稅前扣除適用范圍小、扣除比例低
根據我國2008年企業所得稅法第二章第九條企業捐贈的規定:企業發生的公益性捐贈支出,在年度利潤總額12%以內的部分準予在計算應納稅所得額時扣除,這是企業所得稅法對我國企業一般捐贈的總則。我國現行個人所得稅是按照個人所得分項計算應納稅額的,個人捐贈后扣除公益性捐贈部分的計算是比較麻煩的,給征納雙方帶來許多不便。從企業所得稅和個人所得稅法的規定看,我國現行的所得稅法關于公益性捐贈扣除標準的規定過低,企業或個人直接對受贈人進行的捐贈不在稅前扣除之列。事實上,捐贈者更偏愛直接捐贈給學校或受贈個人,現行的規定出于稅收收入安全等方面的考慮,不支持他們的捐贈偏好,因而不能最大限度地激勵企業或個人捐贈。
(二)企業當年捐贈超過扣除標準部分不能向以后年度結轉扣除的規定不合理
我國現行的稅收政策規定,企業捐贈超過當年扣除限額標準的不允許向以后年度結轉扣除。這一規定既不符合國際稅收慣例,也不利于企業逐年消化一次性較多的捐贈。與廣告費支出相比,其規定明顯不合理。對符合稅法扣除條件的廣告費支出,其扣除限額當年未扣完的部分可無限期向以后納稅年度結轉。廣告策略和捐贈策略都可用于宣傳企業和產品,稅法的規定更利于企業選擇廣告策略,而不利于企業更多的捐贈。
(三)教育捐贈相關配套措施有待加強
在我國,盡管捐贈有稅收優惠,但申請過程較為繁瑣。當前應普及捐贈的稅收優惠政策,制定便利捐贈人辦理稅收優惠政策的程序,使捐贈人知道如何辦理稅收優惠政策的手續及如何維護自身的合法權益,這樣才能讓國家的稅收優惠政策落到實處。
三、美國教育捐贈稅收制度的借鑒
美國教育捐贈事業的蓬勃發展,在很大程度上得益于美國完備的稅收制度對教育捐贈事業的支持。一項關于稅收減免和捐贈之間關系的研究更是證明了此觀點:如果去除免稅額,96%的巨額捐贈者將大幅度削減其捐款數額(Manser,1972)。美國的稅收政策對美國教育捐贈的推動主要體現在以下方面。
(一)設計了優良的稅收優惠政策
美國慈善稅法的顯著特點是,稅收法規大力鼓勵個人和組織向慈善組織捐贈財物。美國的聯邦個人所得稅規定,對教會、教育和其它非盈利組織的捐贈,只要不超過納稅人調整后毛所得的50%就可以扣除。美國每年數千億美元的捐款,70%來自普通公民,這體現了個人捐贈行為與減稅免稅政策息息相關。美國法律還規定直接捐贈給非營利學校,捐贈者也可享受稅收減免,而且在美國超過當年稅收扣除限度之外的財產捐贈,可留轉到今后5年內繼續予以扣除,充分體現了對捐贈稅收優惠的靈活性,讓捐贈者真正感受到政府對他們的支持。
(二)高額的遺產稅和贈與稅對資產轉移進行限制
歐美國家的經驗表明,遺產稅和贈與稅對于調節收入、鼓勵富有人群捐贈具有良好的導向作用。高遺產稅的實施是國外捐贈習慣形成的最有力的推動武器,用遺產稅和贈與稅對資產轉移進行限制從而推進捐贈“倒逼”效應。美國的高等教育捐贈與政府投入、學費共同形成“三足鼎立”之勢,一個重要的因素就是完備的稅法作為保障。美國的遺產稅達到了50%,當遺產在三百萬美元以上時,稅率高達55%,而且遺產受益人還必須先交納遺產稅,后繼承遺產。
(三)開征專門的教育稅,并對教育捐贈提供配套資金支持
美國對教育的政府撥款由聯邦、州和地方三級組成,其中州和地方政府承擔了90%。州財政以消費稅為主要收入來源,約有三分之一用于教育經費;地方財政的主要收入來源于財產稅,主要是不動產稅,其中一半以上用于教育,美國各學區經費的90%以上來源于地方財產稅。政府對教育捐贈的支持主要體現在配套資金法規措施,配套資金是政府對個人捐贈提供一定比例的配套資金,以刺激捐贈者,此配套資金算在個人捐贈者名下。
(四)制定了便捷科學的捐贈免稅程序
美國捐款減免稅手續辦理簡單,只需在年底的報稅單上附上慈善機構的抵稅發票,即可坐等稅務局的退稅支票。對于慈善機構而言,任何一家取得簽發抵稅發票權利的慈善機構,都必須受到稅務局嚴格的監督:慈善機構需提供年度報表,包括年度收支明細賬;同時,必須通過專門機構對慈善機構的財務和經營狀況進行審計。美國稅務局通過評估,對違規的慈善機構給予處罰或罰金,其中最嚴厲的處罰是取消一個組織的免稅資格。
四、構建我國教育捐贈的稅制激勵體系
由于高等教育的外部性、非義務性和私人性等特點,在高等教育的發展中,應實行稅收政策激勵為主、直接財政撥款資助為輔的財政資助政策。我國可以參照美國的做法,創建適合高等教育捐贈的政策環境,出臺適合國情的捐贈法規,鼓勵和規范社會捐贈活動。
(一)完善現行稅收激勵措施
個人捐贈扣除比例和企業捐贈稅前扣除比例應適當提高。通過調查分析,我國個人捐贈的主體仍為工薪所得人群,提高稅前扣除比例可以更好地激發納稅人的捐贈積極性。通過提高企業捐贈稅前扣除比例,鼓勵企業的捐贈行為,提高其社會責任意識。同時,采用多樣化的稅式支出政策:一是實行遞延抵扣制度,由于貨幣的時間價值,遞延抵扣有助于提高企業的捐贈積極性;二是實行稅款制定制度,通過使每個納稅人獲得對其一小部分稅款的控制權,增強納稅人直接參與社會建設的責任感。
(二)進一步明確、擴大公益捐贈的認定范圍,簡化稅前扣除的認可手續
新《企業所得稅法》并沒有明確界定企業公益捐贈的認定范圍,這需要其他相關法規或條例加以確認。2007年1月,財政部、國家稅務總局聯合發布通知,將公益、救濟捐贈的免稅范圍,由中國紅十字會、中華健康快車基金會、中華慈善總會等少數公益組織擴大至所有經批準成立的非營利的公益性社會團體和基金會,并將捐贈稅前扣除資格的確認權限下放到省級財稅部門,這進一步明確、擴大、規范了公益捐贈的認定范圍,方便了企業捐贈行為。此外,需要借鑒國際上成功的經驗和做法,盡可能簡化企業申請稅前扣除的認可手續,以減少企業的捐贈成本。稅務部門要積極宣傳和普及有關社會捐贈的稅收政策規定,規范社會公益捐贈稅前扣除的辦理程序,加強對公益性社會團體的稅收管理,進一步落實好有關稅收政策。
(三)開征遺產稅和贈與稅
我國應逐步建立向教育事業捐贈傾斜的稅收制度,利用稅收這一有力的杠桿,對提供教育捐贈的公司和個人給予減稅優惠。同時,贈與稅作為遺產稅的配套稅種,也應一并予以考慮。我國目前還沒有開征遺產稅,遺產稅的開征可以促進我國捐贈事業的長足發展。借鑒西方國家的經驗,結合我國未來的稅制改革進程,在條件成熟時開征財產稅和遺產稅,取代現行的教育費附加,以地方立法形式規定其全額或一定比例的金額專項用于基礎教育。同時,針對高等教育的經費不足應另行開征高等教育稅,避免擠占基礎教育所需資金。
(四)開征“人才使用稅”和“畢業生稅”
針對高等教育籌資而征稅應該符合高等教育的成本分擔原則,其中最為重要的是利益獲得原則,即誰受益誰承擔。作為準公共產品,企業是教育成果和教育投資的受益者,擁有高素質的雇員是現代企業能夠在競爭中生存和發展的重要條件。受教育者能夠獲得更多的就業機會及更高的預期收入,對其個人的發展及家庭改善生活條件極其重要。因此由接受高校畢業生的企業和畢業生本人承擔部分的教育成本,在時機成熟時開征“人才使用稅”和“畢業生稅”就成為設計高等教育稅的必然選擇。
(五)繼承中華民族的優良傳統,營造有利于教育捐贈的文化氛圍
我國的捐贈辦學歷史悠久,清末中國現代意義的高等學府或學堂都是依靠社會力量發展而來的,如復旦公學的創立,主要是得到了地方官員和鄉紳的大力資助才得以發展;南開大學在1931—1934年間,總收入的29.8%是來自社會捐贈。慈善文化提升了整個民族的素質,同時為教育捐贈事業提供了內在的驅動力。在加大慈善稅收政策宣傳力度的同時,更應該考慮,如何通過稅制改革使捐贈行為與普通民眾的經濟獲益休戚相關,讓捐贈成為公民的自覺行動。
