一、預算概述
實行部門預算是反映各部門收支活動的預算,編制部門預算是我國預算管理制度改革的主要內容之一,是規范財政支出、強化預約束的重要措施,是預算管理制度改革和建立公共財政框架的基礎條件。實行部門預算有著及其重要的意義:首先,推行部門預算是完善分配制度的需要,實行部門預算的目的就是要使預算更加公開、透明和科學,通過充分的論證,建立比較合理的定額指標體系;其次,推行部門預算是提高工作預見性,減少盲目性的需要,所謂“預則立,不預則廢”就是強調預見的重要性,因此需要通過各種手段完善編制方法,減少隨意性和盲目性,提高預見性和可行性,以加強廉政建設的需要,執行部門預算后,部門的支出得到了規范,支出的透明度提高,真正做到依法理財、民主理財,一方面增強了政府的調控能力,同時對廉政建設也起到了很好的推動作用。
二、預算編制中存在的主要問題
1、 對部門預算管理認識不足,重視不夠
部門預算是單位財務部門對本部門年度財務收支在綜合平衡的基礎上進行全面合理的安排,是進行財務管理的基本依據,是實理年度工作目標的保障。但是,有些單位領導對預算管理的重要性認識不夠,不按部門預算執行。即便一些單位編制了部門預算,但在實際操作過程中不嚴格執行,尤其是專項資金仍習慣于先辦事后批錢,先上項目后批資金的工作作風,結果是預算歸預算,還是領導說了算,導致大量資金被擠占挪用,有些項目因資金不能及時到位,且無法按時完成,因而直接影響了項目的順利進行和資金的使用效果。
2、 部門預算的編制還不夠規范
一是編制方法不盡科學。雖然目前各地基本采取零基預算法,但實際操作不夠徹底,仍然存有“基數加增長”的做法,主要是對一些公用經費和專項業務經費的安排,一般還是按照基數加適當增長,這與實際要求有一定的出入。二是編時間不夠及時,導致部門預算批算較遲,這對部門單位嚴格執行部門預算帶來許多負面影響。三是編制內容不夠完整。主要是在年初編預算時,一些部門單位的收入項目不全,或者匡算不足,人為打折扣,有的甚至將部門單位收取的預算外收入不納入收入預算之中,未能做到預算內外資金一本預算;一部分該由部門單位使用管理的支出項目,財政又不將其納入年初部門預算之中仍由財政部門控制下達,致使部門預算下達后,追加支出項目頻繁,使部門預算缺乏應有的嚴肅和透明度。四是編制依據不夠充分合理。一方面表現在公用經費定額難以準確確定,特別是相對于經濟欠發達地區財政財力比較拮據而言,編制定額普遍偏低,無法適應和滿足部門單位正常運轉的需要。另一方面,鄉級財政部門在編制部門預存時,缺乏部門單位詳細的信息資料如各個部門收費收入的項目,政策依據、標準以及收入變化分析資料,資產負債家底狀況及其對部門預算影響的資料,各部門單位專項業務職能以及保證正常運轉的最低公用經費水平資料等等。目前,鄉級財政部門還未能建立一個比較完整、系統的編制部門預算的信息資料庫,因而在實際編制和審查部門單位預算時具有盲目性,失去應用的主動權。五是編制及其批復不夠細化。主要是部門預算支出的預算用途不夠明確,未能按照預算支出科目進行詳細劃分、分解和批復,結果容易造成相互混淆、相互擠占、相互調劑的現象。六是部門預算編制未能留用余地,使得部門預算可塑性較小,可操作性差。七是部門預算的調整不夠規范,審查不夠嚴格,存有頭重腳輕的現象。
3、 部門預算監管還不到位
(1)監督機制難以發揮實效。由于審查時間較短,專業機構和人員缺乏、監督審查程序不清等方面的原因,人大對政府預算的 監督一直比較弱化,使具有法律意義的監督流于形式,難以保證預算審查的質量。
(2)缺乏相應的績效評價。由于對財政資金使用“重分配、輕管理”、“重投入、輕效益”的傳統觀念仍然比較突出,不管是財政部門還是預算單位主要關注資金要投向哪里、怎么投入。對于資金使用要達到的預期目標、實施效果如何,卻少有問津。缺乏績效考評機制。部門預算編制的質量如何,當年部門決算與當年年初部門預算的差異程度有多大,尚未有人對此進行詳細的審核和比較分析。同時,部門預算特別是項目預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制。
三、完善鄉級部門預算改革的對策
1、 加強領導,提高認識
預算理是各單位進行財務管理的基本依據,是確保各項計劃和項目實現的根本保證,鄉鎮各部門、各單位必須加強領導,強化部門和領導的法紀觀念,堅持依法行政,依法辦事,把預算管理工作納入各單位領導的重要議事日程。同時,要強化預算的剛性,維護預算的嚴肅性,逐步改變部門和單位隨意調整預算、隨意追加預算的現象。單位預算一經研究確定,便具有約束力,不得隨意改變或調整,預算調整要按一定程序進行,并經領導集體研究,上報本級財政部門批準后方可進行調整,鄉鎮各單位、各部門要強化財務管理,規范財務審批程序,加強財務檢查監督,保證預算工作順利進行。
2、建立項目庫,完善項目預算管理機制
建立項目庫,完善項目預算管理機制。一是合理區分基本支出和項目支出。不但要對內容做出明確定性,而且要制定定量標準。既要考慮日常公用經費定額的大小,也要考慮列入項目支出的內容不至于細碎,增加預算執行的難度。二是要細分項目類型,建立合理的項目排列規則。部門在項目申報前要進行可行性論證,財政根據財力狀況和發展需要可統籌安排,除因重大政策調整或不可預見因素而發生的臨時性項目外,正常項目均應實行滾動項目預算。三是加強項目支出的論證審核,避免執行追加。對每年都需安排的補充正常經費性質的資金,一定要編入年初(下轉第78頁)
(上接第32頁)部門預算,在執行過程中不得追加。預算單位要利用預算編制周期延長的有利條件,建立健全項目審核資料,加強考察論證,從而為預算編制、審查相互制約機制的建立奠定基礎。
3、 建立高效有序的財政資金運行監督體系
財政監督是以財政資金運行為中心的監督,其目的就是實現依法行政、依法理財,保障法律、法規、政策、預算的實施,提高財政資金的使用效率。要建立一套有效的財政監督體系,對財政運行的全過程進行監督。一是對公共收入的監督,包括對稅收收入的監督,對各種公共收費、預算外收入、債務收入以及其他收入的監督;二是公共預算過程及執行情況的監督,包括對預算編制、執行、調整的監督和對決算的監督。
