一、我國近幾年財政支農政策 的主要內容及效應分析 財政支農政策是指以政府為主體,利用國家 財政收入,為達到增加農民收入,實現農業和農 村持續、健康、穩定發展而采取的一系列政策措 施。2004年以來,國家從促進農民增加收入、 加強農業基礎設施建設、推進社會主義新農村建 設等方面,出臺了一系列支農惠農的財政政策.www.QiQi8.CN 778論文在線
這些財政政策總體上可分為兩類,一是以“少 取”為特征的稅收政策,即全面取消了農業稅; 二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺了 以糧食直補、農資綜合補貼和農機具購置補貼、 汽車、家電下鄉補貼等支農工程為主的支出政 策,有效增加了農民收入。2002-2009年,中 央財政安排用于“三農”各項支出的年均增幅 超過了20%。2008年,中央財政對農民的糧食 直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補 貼達到1 027·7億元,增長了107·7%。撥付家 電下鄉補貼資金104億元,累計拉動消費9 200 億元,激活了農民購買能力、加快農村消費升 級、擴大農村消費、促進內需和外需協調發展.
2009年,“三農”發展的中心任務被確定為穩 糧、增收、強基礎、重民生,財政支農資金將緊 緊圍繞著該中心任務“保量”、“保質”地被配 置到每個必需的環節。在2009年10月12日舉 行的國務院常務會議中,******表示政府將繼續 加強農業的基礎地位并加大對農業和糧食生產的 扶持力度。會議提出2010年白小麥的最低收購 價格將同比提高3%,紅麥和混合麥的最低收購 價格同比各提高4%。[1]會議還強調落實增加農 民補貼,鼓勵小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購置 農機具?？梢钥吹?國家連續多年實施的支農惠 農政策已初見成效,我國“三農”將繼續朝著 健康、穩定、積極的方向發展。然而,當前我國 財政支農政策仍不完善,政府在財政支農補貼工 作中還存在諸多問題。例如,財政支農資金投入 總量偏少、結構不盡合理、方式落后、支農資金 使用效率不甚理想、支農政策缺乏監督等,這些 問題制約了國家財政對農業和農村的支持能力, 影響了新農村建設的進展。隨著國際金融危機持 續蔓延,我國農業農村穩定發展、農民持續增收 的形勢仍十分嚴峻。因此,我們應重視當前財政 支農政策存在的問題,對其加以研究分析.
二、當前我國財政支農政策 存在問題的成因分析 (一)財政支農資金使用效益低下 目前我國財政涉農資金在分配、使用和管理 等方面存在較多問題,財政支農資金使用效益低 下。2008年,審計署對河南、甘肅、山西、黑 龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內蒙古和重慶 10個省區市2006至2007年的財政支農資金管 理使用以及相關涉農政策執行情況進行了審計 調查。調查發現10省區市財政和有關主管部 門違規使用資金26·93億元(其中用于建房買 車5 837·4萬元),不規范管理資金45·75億元, 配套資金不到位65·97億元。審計重點抽查的 30個縣在支農資金管理和使用方面均不同程度 地存在問題。審計抽查的10省區市應于2007年 底完成的86個財政支農項目中,有32個未達到 設計要求和預期目標,占抽查項目總數的37%, 致使已到位的8·24億元支農資金未能充分發揮 效益。如內蒙古自治區應于2007年完工而未完 工的支農項目總投資超過4·87億元;重慶市林 業局所屬重慶市森林病蟲害防治檢疫站投資建設 的昆蟲博覽園項目,因決策失誤造成投資失敗, 其項目所有資產被法院拍賣用于抵償債務,致使 財政支農資金和國有土地增值收益1 444萬元全 部損失.
我國財政支農資金使用效益長期低下主要是 由于國家各級政府服務“三農”職責劃分不清, 存在嚴重的“越位”、“錯位”現象。還有一個 重要原因就是當前財政涉農專項資金種類繁多, 財政涉農資金分散。 1·我國各級政府在涉農資金的管理使用方 面存在一定程度的“錯位”和“越位”現象.
一些跨區域影響以及部分全國性的項目,如農村 養老保險、農村新型醫療保險社會統籌部分等, 雖然上級政府有專項轉移支付,支持基層政府完 成相關工作,但往往要求基層政府給予相關配套 特別是資金配套。事實上,大多數項目基層政府 無力配套相應資金。有些基層政府甚至為了爭取 資金和項目,不惜出現假配套的惡劣現象,這種 做法又反過來影響了項目實施的進度和質量。另 外,部分上級政府在安排財政支農資金時,沒有 足夠了解掌握基層的實際情況,不能有針對性地 解決基層的迫切需要,這種做法也影響和削弱了 項目資金使用的有效監督和控制.
2·目前,我國在管理財政支農資金方面存 在行政部門過多、監督管理不規范、資金使用比 較分散等,影響了財政涉農資金的使用效益。許 多涉農項目的立項和審批權限分散在政府多個行 政部門,無法有效協調運作,加上項目申報單位 信息渠道不夠暢通,到處奔走爭取項目和資金, 使得財政支農資金監督困難,并大大降低了財政 支農資金的使用效益。財政支農項目資金較為分 散,數額少,一般是幾十萬元,有的僅有幾萬 元,許多項目資金的安排缺口較大,無法滿足項 目實際需要。另外,各種財政
支農項目資金運行 周期過長,運行成本過高,經過層層上報立項、 審批,再逐級撥付,致使一些小型項目資金到達 實施單位時已大打折扣,無法發揮應有的功效.www.QiQi8.CN 778論文在線
(二)財政支農資金配套制度引發新的鄉鎮 債務問題 財政部于2004年下發的《農業綜合開發財 政資金配套保障試點辦法》指出,“財政配套資 金指標一般堅持上限控制、實事求是、量力而行 的原則。首先,國家相關部門計算確定應分配各 省相關農業發展項目的中央財政資金規模,以此 作為分配該省中央財政資金的上限;其次,各省 財政部門參照國家下達的中央財政資金指標上 限,安排落實地方財政配套資金(包括省、地、 縣三級),并據實上報當年地方可籌措的財政配 套資金。國家相關部門以此為依據,測算確定應 分配各省的中央財政資金投資指標”。同時, 該辦法還指出,“凡是發現虛假上報配套資金規 模套取中央財政資金的,按上報數與實際落實數 的差額兩倍扣減該省下年中央財政農業綜合開發 資金指標。對能夠超額落實配套資金的,在安排 下年中央財政資金時給予一定獎勵”?？梢? 地方為了獲得中央下達的財政支農資金,必須要 有嚴格的配套制度。在省(市)撥資金有限的 情況下,大量的資金則要求區(縣)資金配套.
以江蘇省某市農村最低生活保障專項資金為例, 2008年全市累計發放低保金額總額5 386·94萬 元,農村低保市財政補助資金2 000萬元,其余 的62·88%就得由區(縣)、鄉(鎮)承擔。各 區(縣)為了落實環境整治配套資金,千方百 計籌措資金,特別是經濟發展較為落后的區 (縣),區(縣)配套資金比上年共增加7 811·4 萬元。可見,省、市撥付的資金是“引子”, 作為項目的啟動資金,在整個項目資金中占小 頭,而基層配套的資金是主體,作為項目的主要 資金,在整個項目資金中占大頭.
國家設計配套資金制度的目的是提高地方政 府的積極性,但在實際執行過程中卻存在不少問 題。當一個相關項目立項后,上級政府會事先承 諾對超額或優先完成配套資金任務的基層政府予 以獎勵,但出現了基層政府不顧自己財力舉債湊 齊配套資金的情況后,上級政府的獎勵就成了空 頭支票,出現的空缺負擔只能由基層自己來背, 這給基層政府造成了很大的負債風險。而且,上 級政府在配套資金制度設計時存在“地區一刀 切”和“項目一刀切”現象,這給一些地區尤 其是中西部地區的鄉鎮以及東部較貧窮地區的鄉 鎮造成了很大的負擔,直接增加了其負債。而處 于行政底層的基層政府,財權不夠,事權過多過 重,爭取配套資金就成了它們完成任務、提升政 績的“救命稻草”,但是通過負債來獲得配套資 金,不但沒有在獲得配套資金后使負債減輕,還 使基層政府面臨難以化解的危機和風險。這種配 套資金制度造成長期的惡性循環,已引發新的鄉 鎮債務問題。 (三)財政支農政策缺乏有效的監督機制 目前,財政支農政策缺乏有效的監督機制, 財政支農資金管理中有法不依、有章不循的問題 比較嚴重,支農資金中的尋租等****問題越來越 多。如違反財政支農資金管理規定,在申報財政 支農資金時弄虛作假騙取資金;貪污、挪用支農 資金,支農資金被隨意進行再分配、再調整,導 致存在補貼資金不能及時、足額到位;在項目可 行性研究報告和項目檢查驗收中為項目單位提供 虛假情況等等。出現這些問題的原因主要是政府 對各部門財政支農投資權力的制約與監督體制機 制不夠健全和完善,財政資金使用沒有科學完善 的監控評價體系,法律責任追究制度沒有落實.
