一、引言
自2003年黨中央提出把“三農”問題作為全黨工作的重中之重以來，國家財政用于“三農”的支出大幅度增加，2003年到2009年累計投入2.9萬億元，2009年中央財政用于“三農”支出達到7253億元，是2003年支出的4倍多。大量資金的投入有力地推動了社會主義新農村建設，為穩定經濟社會發展全局提供了有力支撐。連續出臺的7個關于農業與農村發展的“一號文件”，初步構建了我國財政支農投入的政策框架體系，財政支農的重點由原來的以促進農業生產為目標，轉向以促進農業和農村的全面發展為目標，發展現代農業、統籌城鄉發展成為財政支農新的著力點。
但是，國家財政支農體制還存在一定的問題。姚耀軍、和丕禪（2004）研究發現，盡管財政凈支出呈遞增趨勢，但我國農業公共支出作為政策工具對促進GDP增長是失敗的。溫濤（2005）對我國財政支農投入與農民收入增長之間的關系進行了研究，同樣指出我國財政支農資金的增加并沒有成為促進農民收入水平提高的關鍵因素。陳詩一、張軍（2008）進一步指出，20世紀80年代東中部地區的支出效率呈現共同的下降趨勢，西部地區變化不大，在1994年分稅制改革之后中部地區支出效率相對于此前幾乎沒有改善。2009年5月20日國家審計署《10省區市財政支農資金管理使用情況審計調查結果》指出，財政支農投入政策在一些地方未完全落實到位，農業總投入增長幅度未達到財政經常性收入增長幅度的省市縣個數占總數的33％，配套資金不到位65.97億元。
二、當前財政支農體制存在的問題
首先，財政支農資金投入機制存在一定的問題，部分地方財政支農投入不足，配套資金難以完全落實。其原因主要有兩個方面。一是一些地區（特別是一些工業不發達、農業產值在當地國民經濟的比重比較大的地區）地方可支配財政收入比較少，基本處于“吃飯財政”的境地，難以滿足支農投入的要求。而一般的支農項目，地方需要按照較高的比例進行資金配套，一些“吃飯財政”縣難以達到這一要求。二是現行的政績考核體制和財政體制，容易使地方政府更加重視對地方GDP增長和地方可支配財政收入增加貢獻大的行業投資。工業化進程中農業產值增長速度相對較慢，甚至在國民經濟中的比重逐年下降，再加上農業稅的取消，地方政府對農業很容易“會議上重視，投入上輕視”。2009年中央“一號文件”指出，國家在中西部地區安排的生態建設、大中型灌區配套改造等公益性建設項目，取消縣及縣以下資金配套。但這些措施涉及的領域比較少，仍然不能有效緩解地方財政的壓力。總之，客觀上財政支農能力不強，主觀上農業和農村投入意愿不強，這是導致一些地方政府財政支農資金投入不足的主要原因。
其次，財政支農資金管理機制存在一定的問題，分配和使用不夠規范。按項目分配的中央支農專項資金中，大多采取由下而上層層上報項目，再由中央、省有關部門選擇確定并直接分配資金到具體項目的工作機制。層層申報導致資金撥付遲緩、項目建設滯后，影響中央支農惠農政策的貫徹落實。而且，雖然進行了支農資金整合的試點，但無論中央還是地方都沒有一個對支農資金進行統籌管理的部門，從中央到省、市、縣都有多個部門參與資金管理。中央支農專項資金多頭管理和多渠道分配，導致中央支農專款總量雖然不少，但經多個部門按項目逐級分解后，項目點多面廣，資金嚴重分散。由于財政支農資金來源渠道多、投入分散，縣級管理與分配財政支農資金的部門就有十多個，不僅投入重復，使用分散，而且造成資金管理成本高。這一工作機制也容易導致一些地方政府對項目和資金重爭取和分配、輕管理和監督的問題比較突出。2006年財政部出臺了《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》，各省相繼開展了整合財政支農資金工作試點，但當前財政支農資金使用效益不高的問題依然普遍存在。
再次，財政支農資金決策機制存在一定的問題，“自上而下”決策機制難以集中財力優先安排農民最急需、受益面最廣的公益性項目。在大量的支農投資項目決策中，農民很少有機會直接表達自己的需求，決策基本是“自上而下”的上級政府主導型。雖然按照規定農民可以對一些村級投資實行“一事一議”，但這只是針對一些臨時性的項目，而且實際運作不是很理想。同時，由于我國東、中、西部農村地區的經濟情況和農民生活水平存在一定的差異，甚至同一地區不同村莊的農民對公益性項目需求的差異也比較大，這就容易造成財政支農投資脫離農民的實際需要，農民迫切需要、受益面很廣的項目不能得到及時重視。
三、完善財政支農資金體制的主要措施
第一，完善財政支農資金投入機制。針對當前地方財政支農投入不足、配套資金難以完全落實的問題，可以從三方面解決。一是進一步減小地方財政在農村公共物品和服務上分擔的比例。在諸如教育和生態保護等外部性很強的領域，增加中央和省級財政的投入比例，這樣會大大減輕地方財政的壓力，使其集中財力用在主要由地方受益的項目上。二是將地方財政支農情況作為對地方黨政領導班子及其成員的實績考察內容的重要組成部分，明確添加到《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法》中，這樣會大大增強地方政府對財政支農的重視程度。三是在地方財政可支配收入比較少的縣，進一步擴大取消資金配套的項目范圍。配套資金制度要求資金撥付的同時地方要有一定比例的配套資金用于項目建設，但是支農資金需求比較大的農業大縣往往也是地方財政可支配收入少的“吃飯財政”縣，很難籌集到數額較大的配套資金，也就難以申請到支農項目，這就容易造成欠發達地區的農業和農村更加落后。因此，需要明確配套資金制度適用的項目領域，進一步改變不考慮地方的實際經濟情況和項目具體情況，實行“地區一刀切”和“項目一刀切”的做法。進行取消部分公益性項目縣及縣以下資金配套的試點改革，可以根據地方可支配財政收入、農業和農村發展情況等建立瞄準機制，不僅僅寬泛地規定在中西部地區的取消，這樣就有利于減輕中央和升級財政支農的壓力，也有利于東部省市落后的農業大縣享受公平的財政支農政策。
第二，完善財政支農資金管理機制。針對財政支農資金分配、使用和管理不夠規范的問題，也可以從三個方面解決。一是減少支農項目審批環節。將財政支農審批項目作為省直管縣的重要內容進行試點，減少審批項目的層次，縮短審批鏈條。由于各地的自然稟賦差異較大，產業發展的比較優勢也各有不同，將一些中小型項目審批權限下放到縣級政府，既有利于項目審批時效性的提高，也有利于資金投入實效性的提高。二是進一步做好支農資金整合工作。逐步擴大省級和縣級等不同級次的支農資金整合范圍，鑒于縣級政府在區域發展中的重要地位，結合擴權強縣的現實要求，重點推進縣級支農資金整合。三是進一步明確各級政府的職責。進一步增加對縣級財政的直接轉移支付的數額，減少通過項目制下達的資金量，由縣級政府自主確定資金使用的領域。中央和省級政府主要擔負財政資金投入和監管職責，縣級政府主要承擔資金使用和項目管理職責，包括后期項目的維護管理等，這有利于發揮基層政府的作用。
第三，建議研究出臺《農業安全和農村投資法》，這一法律主要包括三個方面的內容。一是完善財政支農投入的政策框架體系。將農業價格支持、農業補貼、農業社會化服務、農村基礎設施建設、農民專業合作社等方面已有的支持政策納入進來，并根據發展現代農業、統籌城鄉發展的要求，進一步研究財政支農體系需要完善的政策，諸如對水稻、玉米、大豆、油菜籽、棉花等重要農產品的臨時收儲政策等要進一步研究。二是以法律的形式明確各級政府的職責。根據公共物品和服務的外部性程度，進一步明確各級政府應當承擔的領域和投入的比重，將各級政府財政支農資金分配、使用、監督和項目管理職責明確下來。三是推進投資主體的多元化和農民需求表達機制的健全。在小型水利設施、普通畜牧疾病防治等方面，農民和一些經濟組織有進行投資的意愿，這些投資可以通過市場化的手段獲取收益。在這類可以通過市場化手段解決的領域，鼓勵農民個人、合作社、村集體、企業等個人和組織投資，財政投入作為補貼或者獎勵進行支持和引導，這樣既有利于減輕各級財政的壓力，也有利于滿足農民的需求。總之，通過法律的規范和約束，財政支農資金投入的實效性會大大改善。
參考文獻：
1、姚耀軍,和丕禪.農業財政支出與農業GDP(1978-2001):一個實證分析[J].中國農業大學學報(社會科學版),2004(1).
2、溫濤.農業貸款、財政支農投入對農民收入增長有效性研究[J].財經問題研究,2005(2).
3、陳詩一,張軍.中國地方政府財政支出效率研究:1978-2005[J].中國社會科學,2008(4).
4、李劍閣.中國新農村建設調查[M].上海遠東出版社,2007.
5、陳錫文,趙陽,羅丹.中國農村改革30年回顧與展望[M].人民出版社,2008.
＊本文屬中國延安干部學院科研基金項目：《延安市經濟發展中的產業協同問題研究》（07ZYK207）。
