四、預算會計與政府會計改革
我國現行預算會計體系包括財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計等。預算會計體系主要以收付實現制為基礎，以滿足財政預算管理為主要目標，以預算收入、支出和結余情況為主要核算內容，同時兼顧反映一定程度的資產負債信息。
(一)財政總預算會計
財政總預算會計是各級政府財政部門核算、反映和監督政府預算執行和財政周轉金等各項財政性資金活動的專業會計。與國家預算體制相適應，財政總預算會計共分為五級，每一級政府財政預算都要設立相應的總預算會計。中央政府財政部門設立中央財政總預算會計，地方各級政府財政機關設立地方財政總預算會計。
財政總預算會計核算的主要內容是預算執行情況，包括各級政府財政性資金的收入、支出和結余，其中，明細核算以政府收支分類科目為基礎。政府收支分類的要求詳見本章“一(四)”。
(二)行政事業單位會計
行政事業單位會計是各級各類行政、事業單位以貨幣為計量單位，對單位各項經濟業務和活動進行全面、系統、連續的核算和監督的專業會計。行政事業單位的會計組織系統分為主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位三級。
1.行政事業單位資產
行政單位的資產包括現金、銀行存款、有價證券、暫付款、庫存材料、固定資產等。事業單位的資產包括現金、各種存款、應收及預付款項、存貨、對外投資、固定資產、無形資產等。實行國庫集中收付制度的行政事業單位，其資產還包括財政授權零余額賬戶用款額度、財政應返還額度等。
行政事業單位資產的核算需要關注以下方面：
(1)存貨
行政單位購入、有償調入的材料，應當以購買價、調撥價作為入賬成本。材料采購、運輸過程中發生的差旅費、運雜費等不計入庫存材料入賬成本，直接計入有關支出。事業單位購入自用材料，應當按照實際成本，即購買價、運雜費和相關稅金(包括增值稅進項稅額)，作為材料入賬成本。事業單位購入非自用材料，如事業單位屬于增值稅小規模納稅人的，按材料買價(含增值稅)和運雜費作為材料入賬成本;事業單位屬于增值稅一般納稅人的，按材料買價(不含增值稅)和運雜費作為材料入賬成本。
(2)對外投資
行政單位的對外投資主要指國債投資，應在取得時按實際成本入賬。事業單位的對外投資包括債券投資和其他投資。事業單位的對外投資在取得時，應當按照實際支付的款項或者所轉讓非現金資產的評估確認價值作為入賬成本。事業單位對外投資增加或減少時，應當相應增加或減少投資基金，對外投資賬面余額應與投資基金賬面余額相等
(3)固定資產
行政事業單位固定資產的價值標準為：一般設備單位價值在500元以上，專用設備價值在800元以上。單位價值雖然不足規定標準，但耐用時間在一年以上的大批同類資產，應當作為固定資產核算。
行政事業單位的固定資產，應當按照取得或購建時的實際成本入賬。購入、調入的固定資產，按照實際支付的買價或調撥價以及運雜費、安裝費等作為入賬成本。事業單位發生的固定資產借款利息和有關費用，以及外幣借款的匯兌差額，在固定資產辦理竣工決算之前發生的，應當計入固定資產成本;在竣工決算之后發生的，計入當期支出。
行政事業單位的固定資產不計提折舊。
行政單位在取得固定資產時相應增加固定基金，并列作當期支出;處置固定資產時相應減少固定基金。行政單位固定資產的賬面余額與固定基金的賬面余額相等。事業單位在取得固定資產時相應增加固定基金，并視資金來源的不同列作當期支出或減少專用基金中的修購基金;處置固定資產時，相應減少固定基金。除了存在尚未付清租金的融資租入固定資產的情況外，事業單位固定資產的賬面余額與固定基金的賬面余額應當一致。事業單位取得融資租入固定資產時，應當按照協議租賃價等同時確認固定資產和其他應付款。在支付租金時，按照實際支付的金額，增加固定基金，列作當期支出，并沖減其他應付款和銀行存款等。
(4)無形資產
事業單位購入或自行開發并按法律程序申請取得的無形資產，應當以實際支出數作為入賬成本。
事業單位的無形資產應當予以合理攤銷。不實行內部成本核算的事業單位，其購入和自行開發的無形資產應當在取得時，將其成本一次性攤銷，減少無形資產的賬面余額并計入當期支出;實行內部成本核算的事業單位，應當將無形資產的成本在收益期內分期平均攤銷，按照攤銷額減少無形資產的賬面余額并計入當期支出。
2.行政事業單位負債
行政單位的負債包括應繳預算款、應繳財政專戶款、暫存款、應付工資、應付津補貼、應付其他個人收入等。事業單位的負債包括借入款項、應付賬款、應付票據、預收賬款、其他應付款、應付工資、應付津補貼、應付其他個人收入、應繳預算款、應繳財政專戶款、應繳稅金等。
行政事業單位代收的應繳入國家預算的款項和應上繳財政專戶的款項，在實際收到但尚未上繳時，應當作為負債入賬。
3.行政事業單位凈資產
行政單位的凈資產包括固定基金、結余等。事業單位的凈資產包括事業基金、固定基金、專用基金、結余等。其中：
事業基金分為一般基金和投資基金。其中，一般基金是指事業單位滾存的結余資金，主要有兩個來源：一是從本單位當期未分配結余轉入;二是從撥入專款結余中按規定留歸本單位使用的金額轉入。
專用基金主要包括修購基金、職工福利基金、醫療基金以及其他基金等。
事業單位的結余包括事業結余和經營結余。事業結余應當在年末轉入結余分配;經營結余通常應當在年末轉入結余分配，但如為虧損，則不予以結轉。事業單位當年實現的結余，應當按照規定進行分配。結余分配的內容主要有兩個：一是有所得稅繳納業務的事業單位計算應交所得稅;二是事業單位按規定計提專用基金。進行上述分配后，結存的當年未分配結余，轉入事業基金中的一般基金。
4.行政事業單位收入與支出
行政單位收入包括撥入經費、預算外資金收入、其他收入等。事業單位收入包括財政補助收入、上級補助收入、撥入專款、事業收入、經營收入、附屬單位繳款、其他收入等。行政單位的撥入經費、事業單位的財政補助收入應按照預算管理要求區分基本支出和項目支出進行核算。
行政單位的支出包括經費支出、撥出經費、結轉自籌基建等。事業單位的支出包括撥出經費、撥出專款、專款支出、事業支出、經營支出、對附屬單位補助、上繳上級支出、結轉自籌基建等。行政單位的經費支出和事業單位的事業支出，應按照預算管理要求區分基本支出和項目支出進行核算。
行政事業單位收入和支出的核算需要關注以下方面：
(1)收支核算基礎
行政單位的收入和支出采用收付實現制予以核算。事業單位的收入和支出一般采用收付實現制核算，經營收支可以采用權責發生制核算。
(2)撥入專款的核算
事業單位的撥入專款是指事業單位收到財政部門、上級單位或其他單位撥入的有指定用途，并需要單獨報賬的專項資金。在年終結賬時，對已完工的項目，應當將撥入專款賬戶的余額與撥出專款和專款支出賬戶的余額對沖。對沖后的余額應當按照撥款單位的規定處理：按規定上繳部分，在沖減撥入專款的同時減少銀行存款等資產;按規定留歸本單位部分，將撥入專款余額轉入事業基金中的一般基金。
5.行政事業單位會計報表
行政單位會計報表包括資產負債表、收入支出表、支出明細表、附表和報表說明書。行政單位應當按照財政部門和上級單位的規定報送月度、季度和年度(年度決算)會計報表。事業單位會計報表主要包括資產負債表、收入支出表、附表及會計報表附注和收支情況說明書等。會計報表分為月報、季報和年報(年度決算)三種。
(三)政府會計改革
政府會計是運用會計專門方法對政府及其組成主體(包括政府所屬的行政事業單位、基金等)的資產負債、運營業績、現金流量等情況進行全面、系統、連續的核算和監督的專業會計。
1.政府會計改革的必要性
從我國的公共財政管理改革看，2000年以來圍繞公共財政體制建設所推行的部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類等改革，已經取得顯著成效，但在政府會計核算和報告領域的改革卻相對滯后，與國際先進水平還存在一定差距。我國現行預算會計制度難以完整、準確地反映預算收支執行結果，無法全面反映政府未來可支配資源、承擔債務、運營成本和業績等情況，不能為加強財政管理、實施政府績效評價、強化財政監督等提供全面、可靠的信息支持和制度保障。同時，隨著我國公共服務型政府建設進程加快以及《政府信息公開條例》的頒布實施，社會對政府信息的透明度和準確度的要求越來越高，政府財政財務信息成為信息公開的重要內容。2007年，十屆人大第四次會議通過的《中國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出要“推進政府會計改革”。可見，推進政府會計改革、建立先進的政府會計標準已經成為一項緊迫的任務。
2.政府會計改革的原則
政府會計改革是一項系統工程，任務艱巨、情況復雜。既要借鑒國際公共部門會計準則和其他國家政府會計改革的先進經驗，又要立足國情，與我國的預算管理體制、公共財政體系相適應;既要借鑒我國企業會計改革的成功經驗，又要充分考慮政府會計在目標、范圍、業務、事項等方面的特殊性;既要堅持創新和提高，又要注意合理保留和繼承;既要積極研究和準備，又要穩步推進。
為了促進國際政府會計標準建設，國際會計師聯合會(IFAC)于1986年成立了國際公共部門會計準則理事會(IPSASB)，專門致力于制定高質量的全球通用的國際公共部門會計準則(目前已制定有31項權責發生制準則)，并力求促進各國政府會計準則與國際公共部門會計準則的協調。目前已有不少國家或地區不同程度地采用或參照基于權責發生制的國際公共部門會計準則，實施本國政府會計改革。我國制定政府會計準則體系，將在立足國情的基礎上，適當借鑒和參考基于權責制的國際公共部門會計準則。
出于提高政府公共支出管理水平、增強政府財政透明度、合理評價政府績效、防范財政風險等方面需要，澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、美國等西方成熟市場經濟國家已成功進行了政府會計改革。一半以上的OECD成員國也都不同程度地實施了權責發生制政府會計，還有些國家正在積極做改革的準備。國外政府會計改革的基本做法是：政府不僅要通過預算會計體系(主要以收付實現制為基礎)核算預算收支，向議會和公眾報告年度預算執行情況;還要通過以權責發生制為基礎的政府會計體系(即類似采用企業會計的原則和方法)核算政府各組成部門及政府整體所有的資產和負債情況，并據以編制政府年度財務報告，向議會和公眾全面報告政府擁有的資源、承擔的責任、提供公共服務的成本和業績等信息。對于以權責發生制為基礎的政府會計核算體系，往往都建立有一套政府會計準則予以統一規范。此外，這些國家還實行政府綜合財務報告制度，即由財政部門代表政府編報發布政府綜合年度財務報告。從財務報告內容上看，通常包括資產負債表、財務業績表(或稱運營成本表、收入費用表等)、凈資產變動表、現金流量表及報表附注，以及有關政府服務目標實現情況、業績指標等方面的說明。從財務報告主體上看，一般都通過財務會計合并程序編制政府整體的合并財務報告。關于預算收支執行情況的信息，有些國家將其包括在政府財務報告中一并發布，有些國家采用其他方式予以單獨報告。國外政府會計改革的基本做法和經驗，可以為我國政府會計改革提供重要參考。
3.政府會計改革的思路
立足國情、借鑒國際，針對我國現行預算會計制度存在的問題，我國政府會計改革的遠期目標是：按照社會主義市場經濟下政府職能轉變和公共財政體系建設的要求，基于財政預算管理目標改進和完善現行預算會計體系，基于政府財務管理目標建立以權責發生制為基礎的政府會計準則體系，全面反映各級政府及其組成主體的資產負債、運營業績、現金流量、預算執行等情況，滿足政府部門、社會公眾及相關方面對政府會計信息的需求，反映政府會計主體公共受托責任的履行情況，為合理配置資源、進行社會經濟決策服務。近期任務主要包括以下兩個方面：一是深入推進政府會計理論研究，加強對政府會計概念框架、政府會計準則體系等的深度研究，為我國政府會計改革奠定堅實的理論基礎;二是加快推進事業單位會計改革，為我國政府會計改革的全面推進積累實踐經驗。針對我國事業單位會計存在的資產負債項目不完整、資產價值不真實、成本核算不健全、財務報表結構不合理等問題，事業單位會計改革的主要內容將是：兼顧預算管理和財務管理雙重目標，重構會計體系;基建會計納入單位“大賬”，全面反映單位的資產負債狀況;引入權責發生制，計提固定資產折舊，完善成本核算體系;改進財務報表結構、完善財務報告體系等。
