一、行政成本控制原因及現狀
政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務所需要的行政投入或耗費的資源,是政府行使其職能必須付出的代價,是政府行使職能的必要支出。從狹義的角度看,政府機構正常運行需要消耗資源,比如建筑物、辦公設施、人員工資等,這一部分行政成本本身不會帶來直接的經濟效益,卻是必需的。從廣義的角度看,政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價,這部分代價是不是值得,取決于決策是否正確,如果決策失誤,必然會導致不必要的行政成本支出。
行政成本,在本質上是一種國家與社會、政府與公民(納稅人)的關系。這種關系的屬性、主體、形式、合法性、合理性、有效性及其改變等等,因其敏感性、復雜性、尖銳性、重要性,歷來是現代民主國家政府公共政策和公共管理的基本問題之一,同時是社會公眾高度關注的焦點性問題之一。
自1978年至2006年的28年間,我國行政成本增長87倍,而且近5年來平均每年增長23%。高昂的行政成本正在蠶食中國政府公共政策和公共管理的合法性、正當性、合理性的公信力基礎,扭曲中國社會公平、正義的價值體系,妨礙中國公共事業和社會事業的發展進步。
行政成本居高不下的內、外因維度:(1)內在原因體現在國家機關及其公務人員觀念的錯位,具體表現為:追求預算最大化、公共財政私人化、成本觀念缺乏等;(2)外在原因體現在相關制度規范的缺失和不健全,具體表現為:政府預算缺乏規范的行政成本預算、政務公開中缺乏規范的行政成本公開、行政監督中缺乏規范的行政成本監督。
鑒于現階段我國政府行政成本增長過快且效率低下現狀,要有效解決這一問題,必須從以下方面著手:界定政府職能,增強行政成本意識,提高行政決策水平,改革財政預算制度,實施電子政務。以控制行政成本、形成成本監督體制為目的,下面重點闡述財政收支預算體系,探討會計集中核算制度完善方式。
二、財政收支預算體系改革
我國的財政預算會計體系由財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計以及參與預算執行的國庫會計、稅收征解會計和基本建設撥款會計等組成。目前預算會計體系屬于縱向財政會計體系,它是按組織結構類型構造的,預算會計改革也是按總預算會計和單位會計兩種途徑分別進行的。
1、將預算外資金和制度外資金還所有權于政府,還管理權于財政。該目標應當分兩個階段實現:第一階段將預算外資金和制度外資金全面納入財政視野,進而將“制度外”并入“預算外”,取消制度外資金。對預算外資金以全面的專產存儲、“收支兩條線”等方式加強管理。第二階段將“預算外”并入“預算內”,形成真正完整統一的政府預算。這種情況下,政府行政支出應完全體現在政府預算中,合法行政成本完全來源于預算內資金,易于統計和控制。
2、強化預算控制。預算控制是行政控制的方式之一,即從財力上、經費上對地方政府行政成本活動成本進行控制。可以通過以下三條途徑來具體實施:(1)制訂單位發展計劃必須以經費預算為前提,擯棄“有多少人、就多少錢”的傳統做法,實行“有多少錢才有多少人”的新辦法。(2)切實做好機構與人員編制預算計劃的擬制工作。(3)試行行政管理的零基預算。所謂零基礎預算,即以零為基點的計劃與預算,零基預算介入地方政府行政管理,使得行政管理部門及其領導者有可能樹立“一切從零出發”的新型管理價值觀,在擬制和審批行政經費的預算方案時強調以零為始點,對一切行政管理活動,無論過去是否進行過、是否有先列可以援引,一律無例外地逐個重新進行成本測算和人員、經費使用的效益分析。
3、深化政府采購制度改革。我國已于2003年1月l日開始正式實施《政府采購法》,這是從法律上規范財政支出,促進行政成本的控制與優化。但是,政府采購制度的改革是一項長期而復雜的系統工程,當前的改革仍然處在不斷推進的階段,在改革的前進和發展中還存在著一些問題。因此,應當進一步深化政府采購制度改革,切實推進政府采購的法治化進程,建立政府采購的監督管理體系。解決目前政府采購中存在“責權不對稱”、權力制約失衡和某些環節“透明度不高”等問題。
三、會計集中核算機制完善
會計集中核算是對各個單位財務收支業務在不改變單位資金所有權、使用權、審批權的前提下,按照“集中管理、統一開戶、分戶核算”和“收支兩條線、收繳兩分離”的原則建立起來的一種新型的會計核算制度。我國財政工作原則是以會計為基礎、以預算為核心而展開;財政改革,包括國庫集中收付制度改革在內也是圍繞預算改革這個軸心而進行,各項改革協同推進并充分釋放其整體效應,以會計集中核算為主要內容的會計改革恰好與之優勢互補,達到有效銜接。會計集中核算與部門預算是相互配套,不可分割的。預算編制只有采取部門預算的方法,會計集中核算才能付諸實施,因為集中核算制度下的分類賬戶本身就是按政府各支出部門設置的,各支出部門必須嚴格按照編制好的部門預算來確定用款項目和用款時間,并通過單一帳戶進行資金劃撥,這有利于預算的執行操作,防范和制止預算執行中的不規范做法,便于預算審查和監督。這其中減少了財政資金運行的中間環節,建立起對財政資金全過程的監控機制,使行政成本支出得到事前監督。
但從一些單位的實際執行情況來看,由于目前會計集中核算仍處于初級階段,有關制度尚不健全,監督力度尚不夠到位,運作機制尚不完善,實行會計集中核算后,財務管理保留在原單位進行,而具體核算工作由核算中心的會計人員去執行,造成了財務管理與會計核算嚴重脫節,使得財務工作無法保證能夠有效進行。因此,防止會計集中核算后財務管理空心化、形式化已是當務之急。因此,完善會計集中核算制度,形成有效行政成本監督體系,應當從以下方面著手:
(一)完善相關法律法規,樹立正確觀念。
目前我國并沒有出臺明確規定使用會計集中核算制度的法律法規,導致了會計集中核算制度與現行財經法規沖突的問題,為此國家應盡快出臺相關的法規文件,肯定會計集中核算制度的合法性,從而使會計集中核算有法可依,有章可循。同時,各行政事業單位以及相關財政部門等應加強宣傳,提高各核算單位對會計集中核算的認識。各單位負責人還應認真學習相關財經法律法規,充分認識到實施會計集中核算是加強財政資金管理和監督的一項重要措施,按照會計集中核算辦法進行單位的日常管理工作,為會計集中核算制度的實施營造良好的氛圍。
(二)加強報賬會計隊伍建設與管理。
報賬員的工作規范程度與會計信息的真偽直接相關,加強報賬會計隊伍建設、提高報賬會計整體素質是強化單位財務管理和提高會計工作質量的前提條件,為此財政部門應加強對報賬員的培訓和教育,提高其專業水平和道德素質。為保證單位報賬人員正確履行職責,在確定報賬人員后,沒有經過財政部門批準單位不能擅自更換,并應制定一套切實可行的審報制度,給報賬人員創造一個良好的工作環境,使其充分發揮會計集中核算紐帶和橋梁的作用。
(三)健全預算管理制度,統一經費開支標準。
為規范預算基礎,應進一步健全預算管理制度,擴大部門預算的范圍。在編制部門預算時,應統籌考慮部門預算的各項資金,將預算內外資金全部納入政府綜合財政預算管理,制定科學合理的定員定額標準,將預算細化到各個部門及各個項目。預算一經審核批準,財政部門和預算單位都必須嚴格遵守已做好的預算,切實強化預算管理,為會計核算中心的運行提供良好的外部環境。制定統一的經費開支標準,相關部門應結合全國各地的消費情況,制定與實際情況相符的支出標準,有利于會計核算中心有效的進行業務處理。 (四)加強實物資產的管理。
加強實物資產的管理,首先要強化實物資產管理意識,各行政事業單位應通過建立完善內部控制制度,促進各部門提高實物資產管理意識。同時要建立并貫徹執行財產定期清查制度,各單位應與會計核算中心相互配合,定期不定期對實物資產進行清查,以確保實務資產的賬實相符。除此之外,還應加強資產日常管理,購置資產時應由專職人員驗收,并及時向會計核算中心報賬;在資產的使用過程中,應實行全程管理;對資產進行處置時,應嚴格按照相關程序進行,處置結束后也應及時到會計核算中心報賬,以避免會計核算與實物資產管理相脫節現象的發生,確保賬實相符。
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