傳統國庫是分散支付制度,也就是將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶,由其自主使用。這種在傳統體制下形成的財政國庫管理制度及運作方式,弊端十分明顯:
一、傳統國庫支付制度中存在的主要問題
(一)預算單位賬戶管理混亂。由于現行國庫管理制度實行的是以預算單位設立多重存款賬戶為基礎的分級分散收付制度,財政支出通過財政部門和用款單位各自開設的存款賬戶層層撥付,重復和分散設置賬戶,導致財政收支活動透明度不高,不利于對其實施有效管理和全面監督。
(二)支出過程脫離財政監督。預算資金一經撥付給了部門和單位,就脫離了財政監督,財政部門只能依賴各支出部門的財務報告進行事后審查監督,不能及時發現和制止支出過程中的違紀違法行為,各種擠占、截留、挪用資金的現象無法控制,特別是建設項目資金,經過層層截留,落實到具體項目上的資金往往少而又少,容易出現“豆腐渣工程”現象。
(三)資金撥付環節過多。年度預算批復后,財政部門按月、按季或按進度向主管部門撥款,這些資金經過層層轉撥和很長一段時間,才能到達用款單位賬戶,由于各單位資金都有個逐漸支付的過程,在預算資金按期撥付,由各單位分散保存的情況下,必然會使大量財政資金分散在各單位形成沉淀,而且資金撥付出去以后便脫離了財政監督,大量資金停留在預算單位銀行賬戶上,何時使用以及如何使用,都由預算單位決定,財政部門鞭長莫及。
(四)財政資金運行的信息反映滯后。資金脫離財政監督導致財政收支信息嚴重失真,難以為預算編制、執行分析和宏觀調控提供可靠的決策依據。一方面,大量預算外資金游離于政府預算管理之外,政府預算無法全面、準確、完整地反映政府財政收入的實際情況;另一方面,資金支出權實際控制在預算單位手中,預算單位若不按公共財政的要求使用財政資金,財政部門無法全面了解整個財政資金的運轉狀況,難以對財經形勢做出及時、準確的判
二、國庫集中支付改革的支付方式和范圍
(一)國庫集中支付改革的支付方式有兩種方式,即財政直接支付和財政授權支付兩種。財政直接支付,是按照部門預算和用款計劃確定的用途和用款額度,根據用款單位申請,由財政部門開具支付令,直接將財政資金支付到收款人(即商品和勞務供應者,下同)或用款單位。財政授權支付,是指預算單位根據財政授權,按部門預算和用款計劃確定的資金用途與用款額度,自行開具支付令,通過國庫單一賬戶體系中的預算單位零余額賬戶將資金支付到收款人的賬戶。
(二)國庫集中支付的資金范圍包括預算內資金和預算外財政性資金。其中,財政直接支付的范圍包括工資支出、工程采購支出、物品及服務采購支出等;財政授權支付的范圍包括未實行財政直接支付的工資支出、購買支出和零星支出。
三、實行國庫集中支付的必要性
所謂國庫集中支付制度,即將所有的政府性財政資金全部集中存放到國庫或國庫指定的代理行開設的單一賬戶,所有的財政支出必須由國庫單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下,財政部門對各預算單位的經費不再事先預撥,財政資金的使用,由各部門根據細化的預算自主決定,財政部門核對后準予支出,財政資金將由單一賬戶進行轉賬結算。但在實際支付之前,所有的資金都集中在國庫,財政部門可以統一調度。這種制度減少了財政支出的中間環節,杜絕了財政資金被擠占、截留、挪用等問題,確保了財政資金的使用效益。
通過實行國庫集中支付制度將預算單位多頭開戶改為單一帳戶;由原來的預算單位自己支付改為以財政直接支付為主,授權單位自行支付行為為輔;財政資金由分散存放改為統一存放財政部門;將原來的事后反饋改為實時反饋,將事后監督改為實時監督。通過近年來的實踐看實行國庫集中支付制度取得了的很大的成效,主要表現在以下幾方面:
(一)有利于財力統一運作,資金統一調度,降低財政資金運行成本,提高了財政資金使用效率,增強了政府宏觀調控力度。
實行國庫集中支付后,可以有效解決過去財政資金多環節撥付和多戶頭存放問題。使預算單位的資金全部集中在國庫中,預算支出所需資金有財政帳戶直接撥付,減少中間環節,使預算資金到位及時,從而有效降低資金劃撥支付成本,提高預算資金使用效率。預算單位結余的財政資金都保存在國庫單一帳戶和財政預算外資金專戶,有利于政府加強資金的統一調度和管理,充分發揮財政資金的最大效益,集中財力辦大事。 (二)實行國庫集中支付,可以強化財政預算執行,規范了預算單位的財政收支行為,有效的預防單位擠占、挪用和截留財政資金。
實行國庫集中支付制度后,把預算執行的事后監督變為事前和事中監督,把對支出預算總額的控制變為對每筆支出的控制,使各項支出能嚴格按預算執行,從而減少預算執行的隨意性,強化預算的嚴肅性。同時,由于實際資金不到單位帳戶,使單位想擠占、挪用和截流財政資金無可乘之機。
(三)實行國庫集中支付制度,有利于健全財政監督機制,將事后監督改為全程實時監督。
實行國庫集中支付后,財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監督的有機體,有利于加強對財政支出全過程的監督和管理,杜絕不合理支出,提高財政資金的使用效益。財政部門可以依托現代化的技術手段,通過代理銀行每天反饋的支付信息,實現對每筆財政資金流向和流量的全過程監控,將傳統的事后監督,轉變為對預算單位支出全過程進行實時監督。有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現象的發生。
(四)規范了預算資金的管理,強化了預算執行和監督。
現在建立起統一、高效、規范的預算資金申請與撥付關系,進一步對預算資金的管理、使用進行監督約束;在預算的執行和監督方面,樹立了依法執行預算觀念。國庫集中支付額度必須嚴格按部門預算執行,因為部門預算是經人大審議批準的,所以任何機構和個人必須嚴格按此執行。對于預算支出中需要調整的項目、內容都必須按程序報經原批準單位進行調整批準后方可執行。我們堅信,隨著財政國庫集中支付改革的深入,所有的財政資金全部納入國庫單一帳戶體系管理后,財政資金使用將更加規范;預算執行、收支信息更加透明、完整、準確和及時,為財政運行管理和宏觀經濟調控決策提供可靠的信息參數;增強財政資金的控制和統一調度,為實施財政政策和管理提供了資金運行保證,極大地提高財政資金的運行效率和使用效益。
(五)實行國庫集中收付制度,有利于防止腐敗現象的發生,促進廉政建設。通過集中收付和加強對各部門、各單位每項收支的審核,將所有縣直部門和單位的財務賬目、資金來源和使用去向,全部納入依法治理、規范管理的軌道,提高了收入來源和資金使用的透明度,規范了資金使用者的行為,能夠較好地杜絕不合理支出和各種違規、違紀支出,這樣也就可以在很大程度上防止腐敗問題的發生,從而促進廉政建設。
我國部分省市已貫徹和落實財政國庫集中支付,實踐證明國庫集中支付能進一步規范財政收支管理,加強財政收支監督,體現財政分配公平,提高財政性資金使用效益,促進全民經濟和社會事業的又好又快發展。
