對2008至2010年這3年國有資本經營預算試點工作，學者、媒體及社會公眾的評價有褒有貶。其中就貶而言，主要是央企紅利征收比例太低，央企的社會責任沒能充分體現。因此，應該大幅度提央企紅利征收比例。有的學者主張提高到40%，甚至有的學者主張提高到60%以上。目前，國務院已經原則同意，從2011年開始正式實施的國有資本經營預算可以提高央企紅利征收比率。但是，征收比例提高到什么幅度，以及央企紅利征收比例提高以后的預算支出如何安排，尚沒有明確，這也將成為繼續深化國有資本經營預算管理改革的要點。
舉步謹慎
國務院于2007年發布了《關于試行國有資本經營預算的意見》，從而結束了自1994年以來央企只向政府上交稅收，不交紅利的歷史。從過去3年試點的過程及結果看，中央政府相關職能部門在謹慎而穩步推進國有資本經營預算管理工作。雖然學者、媒體及社會公眾對此項工作存在很多不滿，但是，國資本經營預算管理工作仍取得很大進展。
央企紅利征收從2008年開始試點，按照國務院從《關于試行國有資本經營預算的意見》規定，當年収征額以上年央企實現利潤額作為征收基數按比例征收，2008年按2007年基數征收，2009年按為2008年基數征收，以此類推，央企2007、2008、2009年3年實現的利潤額分別為9968.5億、6652.9億、8151.2億；以上幾年實現利潤按比例征收央企紅利為主而實現的國有資本經營預算收入，2008年為547.8億，2009年為873.6億，2010年預計為421億，加上上年結轉的19億，約為440億。從數據看，國有資本經營預算試點的3年，國有資本經營預算收入額在低位徘徊。
由于到目前為止的國有資本經營預算收入較低，國有資本經營預算支出主要用于兩方面，一是國企的改制、重組、自主創新、提高企業核心競爭力等資本性支出；二是彌補國企改革成本，解決歷史遺留問題的費用性支出。這體現了“取之于國企，用之于國企”國有資本預算支出原則。2008年－2009年，中央本級國有資本經營預算支出達1553.3億元，主要用于國有經濟和產業結構調整、中央企業災后恢復生產重建、中央企業重大技術創新、節能減排、境外礦產資源權益投資以及改革重組補助支出等。
紅利征收不可能大幅提高
從2010年開始，正式實施的國有資本經營預算，不僅要提高央企的紅利征收比例，而且要適當擴大紅利征收范圍。從此項工作的穩步推進及連續性看，央企紅利征收比例不可能有過大幅度的提高，征收范圍也不可能無限擴大。
上調央企紅利征收比例主要是出于3點考慮：第一，國企利潤增加，為征收比例上調提供了條件。近年來，國家在支持國企改革和發展方面采取了一系列政策措施，取得了明顯成效，2005年以后，國企尤其是央企，實現了利潤的大幅度增長，2005－2009年央企利潤分別為6276.5億、7546.9億、9968.5億、6652.9億和8181.2億，央企上繳更多紅利的利潤條件具備。第二，預算收入支出加大的壓力要求上調征收比例。第三，社會輿論導向增強了征收比例上調的動力。最近幾年，一方面是國企尤其是處于壟斷地位的央企，利潤總額和資產規模不斷擴大；另一方面是包括農產品(17.43,-0.21,-1.19%)在內的多類產品價格不斷上漲，民生成本逐年加大。社會輿論呼吁并強烈要求提高國企紅利征收比例而部分用做改善民生。
但央企紅利征收比例大幅度提高受到多方面要素制約。
首先，國企履行著部分國家職能和一些特殊社會職能，過高的上調征收比例有可能影響其正常經營。部分國企尤其是央企，在維護國家經濟安全、落實國家宏觀調控政策、保證市場供應等方面發揮了特定作用。例如，中石油(11.70,-0.01,-0.09%)、中石化、中海油等3大石油公司，承擔著石油資源勘察、儲備等國家職能。另外，中央企業在重大自然災害和國家社會發展的關鍵時刻發揮頂梁柱作用。據不完全統計，2008－2009年，在抗擊雨雪冰凍災害、抗震救災、保障奧運、參建上海世博會場館等特殊時期，中央企業累計捐贈支出91.7億元，充分實現了非常時期的國家調度。
其次，央企利潤高速增長的階段已經過去，從而制約了征收比例的大幅提高。2007年央企實現9968.5億(增幅達46%)，2008年受經濟危機的影響，利潤減少至6600多億，2009年隨著經濟運行企穩回升，央企利潤出現恢復性增長，為8151.2億。但基本可以預計未來5年，央企利潤增減幅大致在8%〜15%之間徘徊。因此，紅利征收比例提高受到央企利潤增速放慢的制約。
此外，央企紅利征收直接減少了現金流，決策層擔心大幅度提高征收比例會影響央企正常經營與發展。由于紅利的征收是以貨幣現金的形式進行，如果征收幅度過大，會導致央企短時間內過大的貨幣現金流減少。以中石油為例，2009年中石油實現利潤總額1285.6億，如果征收比例上調至40%，則征收額約為500億。500億的現金流，配上60%的負債，所能達到的杠桿效應為800億。上繳500億的現金流，意味著給企業帶來800億的貨幣現金流出，中石油財務杠桿會極大弱化。另外，由于目前央企正處于大投入階段，需要大量的貨幣現金流進行結構調整，部分央企還需要海外投資并購，因此，不能大幅提高征收比例。
推進國有資本的變現預算
國有資本經營預算管理改革的中長期目標，是要考慮國有資本經營預算要與其他預算尤其社會保障預算、公共財政預算相互支持。國有資本經營預算除了要實現國有資本的保值增值，還要充分強調其政府宏觀調控衍生手段的職能履行。具體而言，應該編制中長期國有資本經營預算，推動并實施國有資本變現預算，并適時將部分國有資本經營預算用于社會性支出。
在國有資本經營預算收入中，國企上繳紅利所占比例最大，但紅利數額相對較少且增長緩慢，另外，由于未來幾年國企利潤增幅存在回落的可能，如果仍以征收紅利為主，那么，國有資本經營預算收入仍然增長緩慢甚至會下降。在目前經營性國有資產數額處于20余萬億的條件下，要保證國有資本經營預算收入的穩定增長，并實現1000億－3000億的規模，應該結合5年期的國有資本經營預算，逐步實施國有資本的變現預算。即在一個中長期的時間段內，通過充分競爭領域的部分國有資本變現，實現部分國有資本的退出，從而保證國有資本經營預算收入的穩定增長。
另外，國有資本經營預算的支出，目前主要用于國企的資本性支出和費用性支出，支出范圍受到很大限制，一定程度上阻礙了其政府宏觀調控衍生手段職能的發揮。
為進一步深化國有資本經營預算管理改革，應適當考慮擴大國有資本經營預算的支出范圍，強調其社會性支出，即將部分國有資本經營預算用于解決社會保障、醫療衛生、教育就業等民生問題。應該再國有資本經營預算的政策導向上，逐漸明確并落實國有資本經營預算收入的一部分，可用做社會基金預算支出缺口與公共財政預算支出缺口的“雙缺口彌補”。這樣既有利于強化相關部門的制衡監督，又有利于降低預算管理的運行成本，還有利于防范公共風險，從而能夠充分發揮國有資本經營預算作為政府宏觀調控衍生手段的作用。
作者系財政部財政科學研究所博導
