高校財務信息披露的改革與完善,對滿足利益關系人的需求,對學校民主理財,對建立預防高校職務犯罪的相關機制,對促進高校強化財務管理和事業進一步發展具有重要意義。
一、高校財務信息的內容結構和需求趨于多元化
目前高校財務信息主要滿足上級主管部門的需要,其信息披露的內容、結構和范圍都比較單一。近年來,由于公共財政管理體制改革對高校財務的影響進一步加深,新產生的經濟業務不斷增加,財務信息的內容結構以及相關各方對財務信息的需求也發生了較大的變化,這些重要信息主要包括:
1.財務風險信息。由快速擴招和教學評估拉動的高校新校區大規模建設,使建設資金需求急劇膨脹,而在政府投入嚴重不足的情況下,高校不得不負債建設,建設資金來源基本靠銀行貸款。近年來高校的商業性貸款已步入還貸的高峰期,給學校造成了巨大的資金壓力,資金周轉困難,流動性不足,季節性資金鏈斷裂,財務風險已經顯現。高校財務風險的相關信息披露已成為政府、社會、銀行,以及利益關系人十分關注的問題。2008年3月份,在“兩會”期間高校負債和財務風險已成為參會代表討論的重要話題。因此,迫切需要高校對財務風險的信息,包括債務結構、風險等級、風險系數、風險控制、風險危害及后果預測等重要信息予以客觀公正地披露。
2.教育收費及教育成本信息。自高等教育收費改革以來,高校收費問題幾乎每年成為社會、媒體、學生及家長議論的焦點,收繳者與繳納者之間的博弈持續不斷升溫。國家將高等教育確定為非義務教育,收費是教育成本補償和學校辦學資金的重要來源,地方高校辦學經費的2/3靠收取學費和住宿費來解決。正因為如此,高校收費的政策依據、項目、標準、收費資金的使用等重要信息需要學校全面、具體、公開披露,以滿足費用繳納者、監管者,以及其他關聯方的需求。與收費相關的是教育成本及分擔機制問題。現行高校的財務會計制度還沒有建立教育成本的概念和核算辦法,國家、學校、受教育者如何分擔教育成本等問題得不到科學合理的解答,從而使高校的收費項目和標準遭受廣泛的質疑和批評。對教育成本以及分擔機制等重要信息需要學校予以適當披露,為高校收費正言,解除疑慮。
3.投融資信息。教育體制改革前高校資金來源和運用比較單一,信息的需求者也比較單一。《高等教育法》規定:“國家建立以財政撥款為主,其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制。”隨著《高等教育法》的逐步落實,高校的投融資主體和渠道已經多元化,在中西部的地方高校,校園基礎設施建設90%以上的資金來源靠其他非財政渠道解決。如銀行貸款、教職工委托貸款、募集捐贈、“BOT”模式、設備融資租賃、設備的“形式典當”,等等。投資人和捐贈人以及利益關系人非常關注資金使用情況,投資效益情況,投資償還情況等重大信息,要求學校予以及時準確披露。
4.關聯交易信息。隨著近年來高校的重組、合并,高校的辦學體制和形式也發生了很大變化,聯合辦學、合作辦學、大學的子校、分校、二級學院蓬勃發展。大學集團或集團化的大學比比皆是,有的大學規模之大,可與大型企業集團或上市公司相媲美,大學集團辦學實體之間的投資關系、財務關系、經濟利益關系相互交織在一起,其關聯交易越來越復雜。因此,要求學校尤其是集團化的大學應參照上市公司關聯交易信息披露原則對關聯交易行為及結果予以披露。
5.學生資助信息。近兩年中央與地方財政斥巨資對家庭經濟困難的大學生予以資助,其力度之大,前所未有,這引起了社會各界、學生及家長的高度關注。學校對資助資金支付的范圍、標準、以及使用的具體情況等信息需要予以公開、透明的披露。
二、高校財務信息披露的若干缺陷
我國高校已試行了10年的財務會計制度遠遠滯后于高等教育事業的發展,已不能完整全面地反映高校的財務狀況,使高校的財務信息披露存在諸多缺陷。
1.信息不完整。目前高校財務會計制度規定的財務報告只有三個基本報表,即:資產負債表、收入支出表、支出明細表。各省市根據主管部門和財政部門的需要適當增加了一些反映部門預算執行情況和國庫集中支付改革的相關報表或統計表,但這些報表仍然不能完整地提供高校財務狀況的信息。其一,本文第一部分所描述的近年來新發生的經濟業務不能反映或者反映不完整。比如,在財務風險信息方面只有顯性負債指標,對隱性負債和或有負債沒有指標反映。其二,資產信息不完整。對于大量存在的學生欠費,沒有作為應收款項處理,這部分債權性資產未能在報表上反映。又如,高校科研成果形成的大量無形資產包括專利權、著作權、非專利技術等未進行完整地核算和披露。其三,高校基建、后勤、校辦產業與事業財務之間信息分割,沒有進行有效整合,造成整個會計主體的財務信息缺乏完整性,會計主體之間缺乏可比性。
2.信息不真實。由于制度缺陷和內部管理原因,目前財務信息失真的現象已普遍存在,資產、負債、凈資產、收入和支出等六個大要素指標的數據均存在不同程度虛假性。其一,學校為了達到高校評估規定的教學設備指標,大部分辦學經費不足的學校,將大量破爛的早該報廢的教學儀器設備長期掛賬,使固定資產數據失真。其二,由于制度規定固定資產不提折舊,固定資產按原始價值反映,其凈值(真實的價值)信息無法在報表上反映。其三,基本建設已投入使用的新建固定資產,長期掛在“建筑安裝成本”賬上,沒有轉入“固定資產”。其四,負債信息除了不完整性外,其數據也存在失真的問題。如,有的高校為了隱瞞收入,將一些亂收費項目形成的屬于收入的部分計入“暫存款”科目,虛增負債。其五,收支數據失真。在收入方面,學校收到各項事業性收費后計入“應繳財政專戶”作為負債,不能作為收入實現,使收支月報表經常出現大額“赤字”,同時使收入與現金流量極不匹配。在支出方面也存在不規范的行為,嚴重影響信息的有用性和可信度。
3.信息不對稱。首先,高校財務信息披露存在重領導輕群眾,重保密輕公開等不對稱現象。財務報告從制度設計上看,更多的是為了滿足上級機關和領導層的需要,對于橫向的利益關系人,對于普通教職工、學生及家長的信息需要沒有足夠的重視,沒有相應制度和措施保障。盡管他們之間采集信息的內容、要求、偏好有所不同,但在享受財務信息的權利(知情權)方面應該對稱和平等。其次是保密與公開沒有具體化,什么樣的信息該保密,什么樣的信息應公開,缺乏明確的制度規范,領導者往往以保密為由拒絕公開本應大家知情的財務信息,導致輿論和群眾監督的缺失。這也是近年來高校職務犯罪上升的重要原因之一。
4.信息不超前。現行的財務報告存在重歷史輕未來的現象,對未來財務的預測沒有引起足夠的重視。財務預測信息包括未來財務收支、未來現金支付能力,未來財務風險指數及相關的預警信息等,對信息使用者正確評估高校未來發展趨勢,正確判斷和決策相關事項具有重要意義。
5.信息不配套。目前高校與財務密切相關的相配套的非財務信息缺乏披露。這些非財務信息主要應包括直接影響財務狀況要素的信息。如,招生情況、在校師生狀況、發展規劃、外部環境、學校承擔的社會責任等等。這對于信息使用各方綜合評價和判斷高校的現狀和發展趨勢有重要作用。
三、高校財務信息披露的重整與完善
針對上述問題,筆者提出以下幾點建議:
1.重新設計和制定高等學校財務制度和會計制度。如前所述,目前高校財務信息披露存在的問題主要是由于制度缺陷造成的,因此,筆者建議財政部和教育部等國家機關應刻不容緩地組織專家研究高校出現的新情況和新問題,以及新增加的經濟業務,重在設計和出臺高校財務會計制度,從根本上解決財務信息披露存在的問題。在內容設計方面應重點考慮以下幾點:(1)參照企業會計制度,將基本建設會計業務和事業會計業務納入統一的系統核算。通過設置“在建工程”等會計科目對基建業務進行賬務處理,同時在會計報表上將基建財務數據和事業財務數據予以系統整合,從而完整、全面地提供學校基本業務和建設業務的財務信息,以集中反映會計主體的全貌。(2)將教育成本核算作為重要內容納入財務會計制度。包括教育成本的定義,核算對象、核算分期、費用的歸集和分配方法、成本報告的內容和格式等。教育成本核算問題在學術界和教育界已廣泛研究和討論,雖然還有不少爭議,但可以求同存異,先制定出一個方案試行,在實踐中不斷完善和規范。教育成本與企業產品成本不一樣,企業產品成本是企業的商業秘密可以不對外披露,但教育是公益事業,公眾需要了解教育成本以判斷教育收費的水平,因此,非義務教育的教育成本有必要對公眾披露。(3)改進和完善現有業務的核算及報告方法。針對資產核算存在的問題引入企業折舊方法進行固定資產折舊核算,這也是教育成本核算的需要,采用凈值指標也可解決不能使用資產長期掛賬不報廢的問題;參照企業會計對無形資產的取得和攤銷進行全面核算,不能只核算取得不核算攤銷;對金融資產應進行全面反映;根據負債核算存在的問題,應將負債劃分為長期負債和流動負債核算,對長期負債應增設“應計利息”科目,對引資建設、“BOT”模式等所形成的負債設立相應的科目予以核算和反映。在收入核算方面,對學生欠交學費,由于助學貸款、獎勵等形成的預交學費通過設立應收收入和預收收入科目予以核算和反映,以上項目的變動應在財務報告上予以相應披露。(4)設置財務風險預警指標體系。現有的財務會計制度在上世紀出臺時,高校還沒有財務風險的概念和實務及相應的信息披露要求。因此,新出臺的財務會計制度應建立財務風險預警系統和模型,并形成預警機制,對高校債務類型、結構、風險預測、風險等級、風險系數、風險控制、風險危害等建立相應的指標體系,從而全面披露財務風險信息。 2.重新確立會計核算基礎。高校財務信息披露存在的缺陷還與采用的會計核算基礎有很大的關系,目前高校對主要的經濟活動采用的是以收付實現制確認收入和支出。學校的事業收支只包括現金流入流出的部分,而應收未收、應付未付的部分不能在賬簿上反映,從而導致收支不實,債權債務不實。其次是教育成本要求計算人才培養的所有費用。在成本計算期內只要是發生的與人才培養相關的費用都應該予以歸集的分配,但收付實現制只管現金付出的費用,而在計算期內已經發生但尚未支付現金的費用則不予計算,這顯然是教育成本得以真實反映的障礙。
由此可見,為了提高財務信息披露的質量,應該重新確立會計核算基礎,在高校的會計核算中全面采用權責發生制確認收入和費用,從而客觀真實地反映學校的財務狀況和運營成果。
3.正確處理保密與公開的關系,提高信息披露的透明度。財務公開是學校民主辦學和民主理財的重要內容,財務信息的公開披露有利于發動群眾集思廣益,群策群力,為學校的發展出謀獻策。同時也有利于社會公眾和上級領導機關關注和重視高校的財務狀況及困難,以爭取各方面的支持。在這方面,一些高校已做了有益的嘗試,并取得較好的效果。如,吉林大學2007年在網上公開披露了學校的債務危機并征集解決學校財務困難的建議,引起社會各界廣泛關注。
財務信息的公開披露有利于高校廉政建設和預防職務犯罪,事實證明,信息越不對稱越不透明就越容易滋生腐敗。如某高校2006年以來先后13個校級和中層干部由于經濟問題落馬,財務及與之相關的信息不公開是其中重要的原因之一。因此,財務信息公開披露有利于社會、媒體、師生員工對高校的監督,從而在機制上預防腐敗。
財務公開的口號喊了多年,但實際執行很差,究其原因除了認識和態度外,關鍵的是沒有制度保證,即公開的范圍、內容、方式、時間等一些重要問題沒有明確的規范。筆者建議應從高校的實際情況出發,由主管機關和學校自身做出相關規定,對保密和公開做出明確界定,照章執行。當然,國家保密法規已有規定的學校應依法保密。
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(作者單位:樂山師范學院財務處 四川樂山 614004)
