設立高校修購專項資金,主要目標是調整高等教育支出結構、彌補高校教育事業費不足和強化財政資金的監督管理。
一、高校財政修購專項資金管理和使用中存在的主要問題及其成因
2002年以來,高校修購專項資金的項目管理工作正在創新中穩步開展,在探索中繼續前進,符合公共支出管理的要求,符合部門預算改革的要求,也符合高校教育事業發展的要求。但是,專項資金管理和使用中也存在的一些問題,需要改進和完善的地方還有待學校、教育主管部門和財政部門共同努力解決。主要體現在如下幾個方面:
1.財政修購專項預算編制較粗,項目支出預算進度與學校實施項目進程難以保持一致。目前,很多高校財政修購專項的預算都是由財務處組織編制的,由于財務人員對項目的基本情況掌握不細,立項論證不充分,形成預算編制過粗。有的在項目編制預算時,沒有考慮財政資金投入額度,預算支出過大,超出了財政承受的范圍,造成項目實施困難;有的項目編制文字說明過于簡單,對于項目的立項、實施說明沒有具體對該項目實施所達到的預期社會效益、經濟效益、效益持續力、主要受益者等,沒有具體的數字說明,有的甚至忽略了項目的效益性,使得項目實施意義不明。預算編制粗放,不利于立項評估,不利于獲得財政部門的支持,不利于項目的實施和追蹤問效。由于財政撥款時間與項目實施時間的不一致性,導致高校使用的項目資金跟不上項目進展,影響了項目的順利進行,甚至會導致資金管理失控。這一方面可能是財政沒有及時核撥專項資金;另一方面也可能是缺乏有效的機制來保證兩者的進度一致。
2.項目預算執行過程中存在擠占挪用項目資金,隨意改變項目資金用途、虛列支出等違規現象時有發生。近幾年來,財政部和各級教育主管部門加大了對高校修購專項資金管理的監督與檢查力度,但在專項資金使用與核算上仍存在著大量的違規現象。一是由于部分高校自有資金困難,單位需要辦一些事沒錢解決,就想方設法擠占專款項目資金,有的項目沒有安排前期費用,但實施項目必然要發生一些管理費用,勢必造成擠占挪用專項資金的問題。還有一些項目雖然安排了前期工程費用,但由于管理費用嚴重不足,形成管理費用超支,也出現了擠占專項資金的問題。二是部分高校由于預算編制較粗,對項目缺乏實地考察論證,未能進行可行性研究,有的還擅自改變項目計劃用途,使該建設的項目無法落實。還有的項目雖然勉強立了項,但缺乏整體效應,最終導致項目資金使用質量不高、效益不好。三是部分高校由于項目預算執行不好,存在年終突擊花錢現象。有的高校為了不上繳專款結余,年終突擊花錢、突擊采購,雖然把財政的撥款花完了,但不易于上級單位對該項目的績效考核;還有的高校在年底把財政專項資金虛列支出,在財務賬上同時掛暫存和暫付,待明年再安排資金的使用,存在套取財政資金的現象。
3.項目管理權限不明確,監督力度不到位,監督效益欠佳。有些高校由于分工不明確,權責不明晰,修購專項資金往往被分管基建、設備、后勤的校領導及相關職能部門分塊管理,“政出多門,交叉管理”。由于政出多門,主管負責人的多頭領導,多個主管部門的交叉管理,往往造成項目建設或者是顧此失彼,有始無終;或者是重復建設,浪費嚴重;不能做到統籌兼顧,保證重點;不能使學校有限的資金用在最為需要的地方。不僅如此,項目建成后由于管理權限不明確,也會出現固定資產管理上的很多漏洞。
目前,對財政修購專項資金的監督雖有多個部門介入,但力度和實效都不理想。一是專項資金管理部門事前對專項資金實施的具體項目的評估情況、可行性研究狀況了解的深度不夠,無法進行事前監督。二是相當部分專項資金的實施內容的對象技術性強、專業性強,同時由于監督部門對項目實施過程了解不夠,難于實施事中監督。三是對項目實施的結果及后期效益評價分析不夠,從而缺乏事后監督。由此產生資金一撥了之,不問其效。其他各監督部門雖然都有加強管理的呼聲,但對具體實施環節、過程、資金性質、渠道、流向等情況未作充分而系統的調查研究,大多停留在聽聽情況,看看匯報材料,未從實施對象內容的細節上發現問題,從其技術要求和專業規范上分析問題,而降低了財政專項資金的預期效益。四是由于財政部分專項資金具有專門的管理辦法,加之財經法規、行政法規、司法規章、紀檢規章等多條線的監督政策體系,一些監督部門未予以全面而系統的研究把握,難以實施具有較強力度的監督和富有實效的監督。
二、加強高校修購資金項目管理的對策及建議
高校修購專項資金實行項目管理,概括地講,即從項目立項論證、立項論證參數的選擇到經費申請程序及申報文本格式等都進行規范化和標準化的管理,通過項目評估、項目綜合排序和分類排序的方法,建立項目庫,實行項目的滾動管理,然后,根據國家財力可能和事業發展需要擇優安排項目,并將項目支出預算編制到每個高校年初預算。針對高校財政修購專項資金管理使用中存在的問題,為了增強對專項資金的監督管理,最大程度發揮修購專項資金的使用效益,我們認為必須進一步做好以下幾方面的工作:
1.做好前期論證工作,細化預算,提高預算編制的透明度。細化預算編制是部門預算改革的要求。各高校的預算編制部門大多是計財處,在申報項目時,預算準備期要充足,多與項目的執行部門和管理部門進行溝通,要把立項論證工作做細做實,提高項目支出預算編制的完整性、準確性和規范性。要從國家設置高校修購專項資金的基本導向出發,結合本學校的實際情況,對符合事業發展需要的項目,進行可行性研究和論證,準確掌握項目的基礎資料。細化預算使預算支出落實到每一個項目和每項具體開支上,這就要求在對專項資金實行項目庫管理的基礎上,合理確定同類用款單位或同類項目的支出標準,以其作為預算編制的參考。合理的專項資金預算不僅要有定量標準,還要有細化標準。細化預算編制要求定量、定額,針對購買性支出所涉及的貨物、工程、服務的技術要求和預算金額安排等編制具體的計劃;要有效控制或盡量減少專項資金中人員經費的比重,對于一些必須發生的人員經費,可通過每年調整基本支出中人員支出標準來解決。項目支出預算進度與學校實施項目進程難以保持一致的問題,需要高校主動與上級主管部門溝通,希望上級主管部門與財政部門溝通,爭取項目資金及時到位,以免影響項目執行的進度。
2.規范操作,強化監督,加強專項資金的政府采購管理,做到專款專用。每實施一個項目,均由有關部門結合單位實際情況制定切實可行的專項資金使用和管理辦法。主管校領導、項目分管部門領導、工程建設單位和相關人員應嚴格按照有關法律法規的規定操作,完善文字資料和財務資料,合理設置賬務,規范招投標程序。要強化對工程項目的審查驗收,確保資金按計劃批復的項目及用途使用。在工程項目資金的使用上要切實做到“四個結合”,即資金使用與工程項目相結合,確保資金真正用到工程項目上;資金使用與各項規章制度相結合,確保各項經濟活動步入法制化、制度化軌道;資金使用與責任制相結合,增強資金使用者的責任意識;資金使用與監督檢查相結合,確保資金撥付到哪里,審核監督就進行到哪里。要將定期財務審計檢查和單位自查經常化,專項財務審計檢查專題化,財務匯報制度化。對政府采購范圍內的項目要嚴格依法實行政府采購,從源頭上杜絕擠占、挪用專項資金的現象,確保財政資金使用效益的最大化。采購單位,在編制預算時要充分做好市場調研,準確掌握采購項目的性能、配置、價格等詳細信息,提高采購預算的針對性、實用性和可操作性。政府采購預算一經批復就要嚴格執行,不得隨意更改和調整。同時,應結合國庫集中支付制度改革的規定由國庫集中支付,減少中間環節,財政應該適當放寬對于年底有結余的項目資金收回政策,避免高校年底突擊花錢,虛列支出現象的發生,從而避免挪用和套用財政資金的情況發生。總之,通過采取各項有效措施強化對資金的監管,切實用好各項資金,務必做到專款專用。
3.落實多層次項目管理體系,加強項目的監督檢查與績效考評,切實提高專項的資金使用效益。各高校應根據校內管理權限和管理層次劃分。分別建立起校長、分管財務副校長、計財處處長等若干層次的各級經濟責任制,并落實到人,將權利與義務相結合,使各級領導、各有關單位在項目管理上既要按規定行使權利,又必須按規定履行責任。建立項目負責人制度,分管財務校長和項目負責人分別對項目的合理性、效益性和風險性負領導責任和直接責任。加強對部門預算安排項目的績效考評,逐步建立起項目支出預算的績效評價體系,是進一步深化部門預算改革的一項重要內容。各高校主管部門要加強對項目執行的監督檢查,財政部要對各項目高校的項目執行情況進行不定期的檢查或抽查,及時發現和解決項目執行中出現的問題。財政部還應繼續組織有關部門或委托中介機構對項目的績效進行考評,考評結果作為以后年度審批立項和預算安排的重要參考依據。要建立獎懲機制,鼓勵先進,鞭策落后,對上年項目實施不力的學校下一年度不予安排或減少安排項目。確定績效評價指標體系,包括專項資金項目管理的合法性、合規性、合理性評價指標、專項資金項目執行正確性、時效性評價指標、支出項目效益評價指標以及支出項目對比評價指標等。實施專項資金績效評價可以在事前,也可以在事中或事后進行。事前評價有利于預算編制的科學、合理性;事中評價可以分析研究項目進展情況,及時處理工作中出現的問題;事后評價則可以審查和評價項目支出成果是否符合目標要求,建立財政修購專項資金績效評價制度對優化資金結構、提高資金使用效益都將起到積極作用。 三、結束語
隨著政府收支分類改革和財政預算改革的不斷深入,高校必須加強對修購專項資金的事前論證申報、事中實施執行及事后總結驗收階段的管理工作,保證高校修購專項資金發揮出最大的經濟效益和社會效益,從而促進高校教育教學工作健康有序發展。
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(作者單位:大連民族學院,東北財經大學 遼寧大連 116600)
