財政支出管理體制改革包括三個主要組成部分:改革預算編制方法、建立國庫集中支付制度、推行政府采購制度。隨著三項管理體制改革不斷的深化,傳統的高校財務管理模式在新形勢下面臨著嚴峻挑戰。如何對高校的財務管理進行相應的改革與創新,成為高校亟待解決的問題。
一、高校財務管理存在的問題
1.預算管理不完善,預算執行不嚴格。政府推行部門預算的目的是為了有利于預算編制的統一性,維護預算的嚴肅性,實現預算管理的規范化和預算編制的細化。財務預算是高校財務工作的核心,是實現高校有限資源優化配置和提高資金使用效益的重要任務。但是實際工作中存在著以下的問題:(1)預算期間較短。高校預算一般按年度編制,力求維持年度收支平衡,基本上不考慮學校的長期發展目標,使得不少高校的長期發展目標僅停留在戰略層面上,無法在學校的財務管理及預算規劃上得到核算與監督。(2)由于預算編制時間過短或預算編制透明度不高等原因造成了預算不夠準確和覆蓋面不夠廣泛,不能夠全面、客觀地反映學校財務收支狀況和工作重點。(3)預算執行剛性不強。在對預算的執行上,沒有建立相應的監督和評價制度,對各項預算經費無法做出準確的分析,使得資金的使用效率難以提高;一些二級單位缺乏預算意識,以為跟領導打個報告就可以隨意更改預算,只考慮本部門利益,很少顧及學校利益,使部門預算喪失了應有的約束力。(4)不少高校一般在每年1月1日開始編制預算,直到4月上旬,學校的預算才能付諸實施,這樣,1月到4月間就形成了“預算執行真空期”。
2.政府采購周期長,種類少,制度不健全。高校現行的政府采購周期長,一般長達三個月,程序繁,不能及時滿足學校對所需商品和服務的要求;政府采購種類少,規模小,無法滿足學科建設的需要;政府采購的價格與學校的期望值存在一定的差距,有時沒有選擇好供應商,政府采購的價格比學校自己采購的價格要高一些;采購工作預算編制滯后,在實際操作中存在一定的隨意性、盲目性,缺乏統籌和協調。
3.國庫集中支付存在著不足,有以下三方面:(1)國庫集中支付的實行,有預算才有支出,高校所有預算內、外資金都上交國庫統一管理,限制了高校辦學自主權。(2)政府實行國庫集中支付,零余額賬戶由財政部門指定,高校開設的其他銀行賬戶的存款趨于零,這就削弱了高校與金融機構合作的基礎,對高校的建設貸款、助學貸款、高校資信評級都造成了一定程度的負面影響。(3)高校的財務管理系統中的會計科目代碼設置與國庫集中支付操作系統中的科目編碼不一致,不但不利于預算控制,而且重復勞動多,工作量大,降低了工作效率。
4.效益觀念薄弱,資金使用效率低下。高校的智力資源和科研優勢沒有得到充分合理的開發,跟校辦企業尚未有機結合,限制了高校的發展。由于體制原因,高校財務管理部門尚不能完全適應市場經濟的環境,缺乏科學的理財意識,盲目性較大,造成了辦學經費不足及有限的資金產生的效益低下。此外,學校資產有償使用考核制度不完善,重投入,輕考核,不計或少計學校投入資產的折舊費或占用費,使得經營性資產保值增值率低,學校的投入得不到應有的補償和回報,更談不上對收回的資金進行二次投資、擴大規模,從而削弱了投資校辦企業的意義。
5.高校財務管理體制有待進一步完善。高校實行部門預算、政府采購、國庫集中支付改革,存在著跟現有的財務管理制度相沖突的地方。實行政府采購、國庫集中支付制度,財政性支出要求按預算安排,這與實行“大收大支”、“收支兩條線”的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》存在著不匹配和矛盾。
內部控制制度不健全,會計監督力度不夠。近年來,隨著高校規模的迅速擴大,高校經濟事項的范圍不斷拓展,在資金的對外投資、各類招生、教材采購、基建項目等領域相繼發生了一些問題甚至刑事案件,這跟高校內部控制制度不健全有著直接關系。
固定資產管理混亂,浪費現象嚴重。高校的固定資產在核算環節購置經費來源于國家撥款和預算外收入,使用上不核算成本,從而使人們認為它是一種消費性資產,只注重需求而不注重效益。許多高校普遍存在:固定資產驗收不負責任,使用部門保管維護不力,固定資產入賬價值不準確,形成大量賬外資產,使固定資產有實無賬、賬實不符;同時,固定資產入賬后,按照現行制度的規定,不計提折舊,從而無法真實反映固定資產的使用情況,虛增了資產的價值。
收付實現制的弊端無法客觀反映財務狀況。現行高校會計核算基本原則一直遵循收付實現制原則,由于收付實現制是以收到或支付現金作為確認收入和費用的依據,無法真實客觀地反映高校財務狀況。如學生學費收入按學年收取,由于高校實行收付實現制,以實際收到款項時確認收入,所以學費收入通常在每年9月份確認為收入,這樣,不能如實反映每月財務狀況,同時由于學費收入按學年度收取與會計核算年度不一致,給年度財務預算收支帶來了困難。
6.財務分析工作比較薄弱。首先是部分高校對財務分析的作用認識不足,領導重視不夠。以為財務分析只是上級主管部門要求報送的,是上級主管部門了解和檢查財務狀況的一個依據,不是高校管理所必需的。因此,對財務分析要么不重視,要么管之過嚴,只做表面文章。其次是只重視“量”上分析,忽視“質”上分析。加上財務報告體系不完善,高校財務分析一般只停留在收入多少,支出多少等“量”上分析,而對影響收入變化的主要因素、支出結構是否合理等“質”上的分析很少。再次是財務分析指標體系不健全,缺乏行業標準。現行的高校財務制度和會計制度列舉的財務分析指標內容不全面,沒有進行教育成本核算,沒有反映社會效益的量化指標,沒有對現金支付能力進行分析等等。最后是只重視事后分析,忽視事前分析。部分高校財務分析只是會計報表事后分析,而對于事前分析幾乎沒有做。隨著教育體制改革的不斷深化,高校所面臨的競爭和風險日益加劇,為高校的生存發展預先提供高質量的指標信息,如生均收入與生均成本,招生率與就業率等諸多指標預測成為必然。
7.高校財務管理風險意識不強。由于近年來高校進行大規模的擴招,使得學校的辦學規模不斷擴大,加上財政投入的相對不足,各高校為了拓展辦學空間,紛紛貸款搞建設,但很多高校缺乏完善有效的風險防范機制,沒有應對財務風險的措施。
二、改善高校財務管理的主要措施
1.重視預算,強化管理,嚴格執行部門預算制度。主要做好以下三個方面:(1)強化預算管理,增強預算執行的剛性。強化預算管理,把部門預算和校內綜合預算合為一體,以有效實現學校的經濟目標;細化預算編制單位,對學校所屬各部門要求編制預算,并加強管理,克服學校預算內容不實、預算約束不強、預算不科學和預算不公平的現象;建立預算經費的項目管理制度,對于一些特殊的項目支出按照項目來測算,建立項目預算庫;完善預算的調整制度,預算一經確定批準,要嚴格執行,維護其嚴肅性和權威性。對預算調整時間、方法、程序等做出相應的明確規定,如不在規定之內的預算調整,一律不予調整;建立預算的跟蹤分析和評價制度,完善預算控制制度,優化資金支出結構,提高資金使用效益。(2)改革預算編制時間。要解決“預算執行真空期”,適當延長預算編制的準備期,一般要提前半年編制,為保證預算編制質量提供充裕的時間準備,同時也為新年度一開始即正式啟動預算打下堅實的基礎。但預算編制時間并不是越早越好,考慮到經濟的發展、國家政策的變化、預算周期過長,預算編制時間過早,將會影響到預算的準確性。(3)細化預算,實行全面預算。盡可能對各項支出的安排做到細致準確,使集中支付能夠按部就班;強化和細化采購預算及計劃,政府采購計劃一旦報出,其數量、規格和技術指標、參數就很難更改,所以在預算編制過程中,必須制定完整的收支范圍和收支項目分類,這樣才能保證政府采購、國庫集中支付制度的執行;每筆支出都有明確的計劃,制定和運用好機動性支出的預留額度。
2.靈活采取采購方式,監督、規范采購行為。具體來講有以下三點:(1)采取靈活多樣的采購方式:高校要與政府采購主管部門多溝通,從自身的實際情況出發,對數量大、時間要求不高的可采取批量采購方式;對價值高、急用的采用招標采購的方式;對數量小、來源單一的采取自行采購的方式。(2)加強對政府采購活動的監督檢查,保證政府采購過程的透明公平,確保招標廠商公平競爭,采購程序規范透明。(3)規范政府采購行為,建立相配套的財務及資金管理模式和完整可行的制度辦法,加大政府采購中腐敗的懲處力度,使政府采購工作做到有法可依,使腐敗問題得到較好的解決。
3.統一代碼,加強高校與銀行的合作,改善集中支付制度。即,(1)盡量形成統一的科目代碼,在嚴格執行的前提下,會計科目及代碼的設置盡量跟國庫集中支付操作系統相匹配,會計核算指標按國庫集中支付的要求進行控制,使財務預算指標能一一對應,提高國庫集中支付的效率。(2)財政部門應積極配合高校,爭取銀行對高校工作的支持。在當前高校貸款數額多、還貸壓力大的情況下,建立高校按時償付銀行貸款本息的機制,拓寬高校融資渠道,從制度上消除銀行的顧慮,讓銀行放心放貸、一如既往地支持高校事業發展,解決由于集中支付帶來的高校在其他銀行資金運作和經費籌集難度增加的問題。 4.建立健全教育成本核算機制,加強經濟管理,提高辦學效益。高校必須強化成本效益觀念,加強成本費用核算,編制和報送成本報表,為高校發展計劃、決策提供真實可靠的成本費用信息資料。為更好地建立成本核算制度,高校會計核算基礎應做根本的改革,即采用權責發生制會計基礎,合理規定高校活動成本范圍、成本項目、成本計算方法和費用支出分配辦法,以便準確、完整地核算高校活動的資源耗費情況。
5.健全高校財務管理的體制。健全高校財務管理體制,針對高校實際情況,結合政府采購、國庫集中支付改革的需要,及時修訂現有的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》,滿足實行政府采購、國庫集中支付后財務管理的需要;修訂完善與政府采購、國庫集中支付相適應的預算管理辦法、會計核算辦法、財務管理辦法和內控制度等相關法規制度。
完善內部控制制度應做到規范學校內部會計行為,保證會計信息的真實、完整,防止并及時糾正錯誤,保護學校資產的安全、完整,防止國有資產流失,確保國家有關法律法規和學校各項規章制度的貫徹執行。真正做到不相容的職責、崗位互相分離,不斷提高財務管理的透明度。
加強對固定資產的管理,本著誰使用誰管理的原則,責任落實到各責任單位和個人,推行固定資產崗位責任制,即對固定資產的購買、使用、調撥、報廢各個環節進行管理控制;對固定資產實行雙重管理,單位會計按現行制度進行總括記賬管理,并確定責任期固定資產完好率、利用率的考核指標。盤活存量資產,減少資產閑置,提高資產使用效益。建立高校固定資產折舊制度,計提固定資產折舊,合理分攤各種費用,使固定資產賬面價值與實際價值相符。
6.改善高校財務分析的主要措施:當前高校的財務管理工作不僅應該重視記賬、算賬、審核、報銷等各項日常工作,同時也要研究會計報表和日常核算資料,開展經濟效益的分析。通過財務分析工作,降低學校重大決策的財務成本、教育成本,為學校的健康發展提供優質的財務顧問服務。
具體來講,首先要堅持四大原則:客觀性原則、時效性原則、效益性原則、可比性原則。其次要選擇適合高校的財務分析方法,有比較分析法、因素分析法、動態分析法、綜合分析法等等。再次要建立科學的分析體系,如反映預算執行情況的指標有收入預算完成率、支出預算完成率;反映收入、支出情況有人員支出、公用支出占事業支出的比重、生均事業支出等;反映資產使用情況有設備使用率、生均校舍面積等;反映償債能力有資產負債率、流動比率等;反映高校趨勢分析及發展能力有收入增長率、支出增長率等。為了防范財務風險,高校非常有必要借鑒企業的報表體系,編制現金流量表。現金流量表通過現金的流動反映學校現金流入和流出的全貌,來彌補權責發生制容易被操縱的不足,提供更加可靠的會計信息,有助于報表使用者了解和評價學校獲取現金的能力。
7.多方籌資,建立貸款風險控制機制。面對當今多元化的高校資金融資方式,我國高校應該廣開思路爭取多方籌資,不能夠只停留在一些如財政撥款、稅收政策、學費收入等制度性資金上面,要學會靈活使用大額資金的籌資利用,可以學習和借鑒西方發達國家一些名校的籌資融資方式,可以自我籌措,充分發揮社會各界力量,尤其是企業和校友的力量,把握一切資源去拓展籌資渠道。同時,高校要成立專門的信貸資金管理機構,對學校貸款項目進行分析論證,對信貸資金的使用進行全程監督和管理,對學校信貸使用情況建立一個合適的預警系數,防范和降低信貸資金財務風險,提高資金使用效率。
綜上所述,在新形勢下,傳統的高校財務管理觀念和做法滋生了許多問題,必須加強高校財務管理的改革與創新,使高校成為一個資源合理配置、資源充分利用的節約型、效益型的學校。
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(作者單位:深圳大學 廣東深圳 518000)
