摘要：預算管理是高校最重要的管理方式，是財務管理的核心。目前高校一直編制兩套預算，也就是常說的“兩張皮”現象。
關鍵詞：高校；部門預算；學校內部預算；兩張皮
高校作為非贏利組織，預算管理是最重要的管理方式，是財務管理的核心，是確保高校教學、科研等各項目標實現的重要管理手段。2008年初，財政部下發了《關于加強預算管理的通知》，提出要深化預算管理制度改革，加強預算執行管理，實現預算管理的科學化、精細化。高校正面臨著規模擴張，資金嚴重缺乏的緊張局面，越來越體會到科學化、精細化加強高校預算管理是提高財務管理水平，使資金使用效益最大化的有效途徑。然而，從2002年財政部實行編制部門預算以來，高校一直編制兩套預算：一是8月份開始編制上報教育、財政主管部門的次年綜合預算（即：部門預算）；二是學校根據本身能夠掌握和控制的財力在上年底開始編制當年3-4月下達分配校內部門年度經費的學校內部預算。上報部門預算和學校內部預算從時間和金額上不一致，這就是 “兩張皮”現象。若不及時解決這一問題，最后必將導致預算指標失控，核算監控失調，決算信息失真。本文認為造成預算“兩張皮”現象有以下幾點原因。
第一，高校管理層對部門預算編制的重視不夠。長期以來，不少高校領導和職能部門認為部門預算編制只是財務部門的事情，編制部門預算僅僅是為了申請財政撥款。他們關心的是學校的內部預算，因為高校經費的劃分和執行是通過學校的內部預算來控制的。
第二，財務管理模式不一致。目前的部門預算體制較多的考慮了上級財政管理的需要，實行的是“統一領導、集中管理”的模式，而高校實行的是“統一領導、分級管理”的財務管理模式。部門預算改革實質上是一種公共權力的再分配或調整的制度安排。這種改革是一種政府“收權”的形式，是將公共資金管理權限集中到財政部。這種集權管理與高校分散管理間產生了一定矛盾。一方面，部門預算要求高校必須作為一個整體，集中預算管理，嚴格執行部門預算；另一方而，高校隨著校內管理體制改革的深入，財務管理和權力中心普遍下移給各院系實行分權管理。
第三，預算統計口徑不一致。增強預算觀念，嚴格預算執行，強化預算約束。通過建立和完善以定員定額管理為主的預算支出分配制度，實現財政資金公開、公正、公平分配的目標，最終建立符合公共財政框架要求的科學規范的預算支出管理體系。高校的預算是根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，是年高校度內所要完成的事業計劃和工作任務的貨幣表現。由于部門預算和學校內部預算的目的不同，導致編制預算的收入和支出統計口徑不一致。
通過表1可以看到雖然部門預算和學校內部預算收入項目一致，但是對于“未納入預算管理的非稅收入”的范圍有很大的區別。一是收入項目“函授夜大及短訓班學費”和“考試考務費”在部門預算中是全部列入預算范圍，而在學校內部預算中僅就二級單位上繳學校部分列入預算范圍。二是收入項目“科研經費”是否全部列入部門預算的范圍，還沒有明確的規定，如果來源于行政事業單位的科研資金，在會計核算中列入縱向科研經費部分應屬于財政撥款的二次分配，應不再列入部門預算的范圍。而來源于企業或民間的科研資金，因未列入財政預算管理，應作為非稅收入列入部門預算的收入范圍。在學校的內部預算中，科研資金不管是來源于行政事業單位，還是來源于企業或民間組織，都按學校的管理制度按一定比例上繳學校，上繳學校部分才納入學校內部預算的范圍。不管是上報的部門預算還是學校的內部預算，都遵循收支平衡的原則。通過表1可知，部門參算的收入范圍要大于學校內部預算的范圍，因此部門預算的支出范圍相應也大于學校內部預算的支出范圍。
第四，部門預算預算科目的設置沒有考慮高校的特點。首先，高校的兩大中心工作是教學和科研，然而現行的部門預算對高校的這兩大中心工作的經費支出不能獨立體現，對于高校的最主要的經費支出—教育事業支出、科研事業支出情況沒有給予應有反映。其次，現行部門預算的基本支出預算中的人員經費實行定員定額管理。然而，這部分定額只考慮了財政撥款補助經費，無法反映高校自籌經費補助經費。高校人員經費由財政補助和學校自籌經費補助兩部分構成，而且學校自籌經費補助占全部人員經費很大比例，忽略了這一部分支出就無法正確反映基本支出的人員經費支出的實際消耗水平。部門預算科目的設置如果不考慮高校的實際特點，它實際上已經削弱了對高校經費預算管理的力度，導致預算編制和預算執行的背離和脫節。
通過對高校預算“兩張皮”現象原因的分析，我們認為要消除這種預算“兩張皮”的現象，不管是高校還是政府部門，要做的工作還有很多。高校要加強管理，完善機制，采用科學的方法編制預算，確保高校教學、科研等各項目標實現。同時政府部門應采取相應的對策，構建合理的預算體系，完善相關法規制度，同時充分考慮高校的特點，使部門預算更能滿足高校預算管理的需要。
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（作者單位：桂林理工大學）
