作者：呂立偉
上海會計2002.5
外派監事會制度
——國有企業監督體制的創新
呂立偉
國務院第283號令，公布了《國有企業監事會暫行條例》，標志著國家向國有企業派出監事會制度的正式啟動。建立以財務監督為核心的監事會制度，是我國經濟體制改革中的一件大事，是從財務入手，強化國有資產監督并使之保值增值的重要措施，也是貫徹落實新《會計法》、加強財會監督的重大舉措。
一、外派監事會制度產生的必要性
1．向國有企業派出監事會是建立現代企業制度的客觀需要。由所有者派出監事會，對經營者進行有效的外部監督，是保證國有企業在經營過程中體現所有者意志。減少代理成本和防止“內部人控制”的有效方法和途徑，以保障所有者的投資收益、資產增值、資金投入、聘任決策等權益落到實處。目前實行的由國務院直接向中央企業派出的監事會制度，就是從組織結構和細度安排上打破“內部人控制”，確保“兩權分離”，維護國家所有者利益的較好組織形式和制度創新，更是現代企業的題中應有之意。
2．向國有企業派出監事會是建立市場經濟體系的迫切需要。我國日前正處在社會主義初級階段，資本市場、企業家市場、商品市場的形成和發育還剛剛起步，加上所有制不同、機制體制上差異，還無法對國企經理起到真正的監督約束作用。同時、由于干部制度改革的滯后，長期以來國企與行政級別掛鉤，“官本位”觀念濃厚，沒有企業家市場，沒有對在職經營者形成潛在壓力；考核評價企業經營者沒有一套客觀、準確、科學的標準體系，激勵、約束、監督機制都還在創建初期，有待于規范和完善。因此，由政府代表所有者向國有企業派出監事會，對國有企業保值增值進行有效監督，在現階段是非常必要的，也是切實可行的。
3．向國有企業派出監事會是政企分開的現實需要。九屆人大一次會議通過的國務院機構改革方案，明確了政企分開，從機構設置到制度建設上都進行了準確的定位。政企分開，絕不意味著國家作為所有者，對半個世紀來全國人民辛辛苦苦積累起來的幾萬億國有資產放任不管。而是在政府行政干預的“手”從國企“抽”出來的同時，伸出行使所有者監督職能的“手”，保證了所有者監督的真正到位。由國務院向中央企業派出監事會，就是積極探索市場經濟條件下政企分開，最終從體制上、機制上建立健全規范的監督約束制度，真正使國企按照法治的要求，走上自主經營、自負盈虧、自我發展的新道路。
二、以財務監督為核心的監事會制度的主要內容
《國有企業監事會暫行條例》規定，國有重點大型企業監事會由國務院派出，向國務院報告，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督。監事會以財務監督為核心，對企業的財務活動及企業負責人的經營管理行為進行監督，確保國有資產及其權益不受侵犯。
外派監事會制度可描述為“一、二、三、四、五”、工程。一項制度：就是政府派出所出的監事會制度。其特點是中央企業的監事會由國務院派出所出，對國務院負責，向國務院報告，是建立在《公司法》等法律基礎上的高層次外部監督，是強有力的行政監督手段。二條規定：即“強化政府對企業監督，放手讓企業自主經營”，為企業平等競爭創造了外部環境。三個需要：即向國企派出監事會是建立現代企業制度的客觀需要，是建立市場經濟體制的迫切需要，是政企分開的現實需要。四項職責：即檢查企業貫徹執行國家法律、行政法規和規章制度的情況；檢查企業財務，查閱企業的財會資料及與企業經營管理活動有關的其他資料，驗證企業財務報告的真實性、合法性；檢查企業的經營效益、利潤分配、國家資產保值增值、資產運營等情況；檢查企業負責人的經營行為，并對其經營管理業績進行評價，提出獎懲和任免建議。五種工作方式：即聽取企業負責人關于企業財務、資產狀況和經營管理情況的匯報，在企業召開與監督檢查事項有關的會議；查閱企業的財務會計報告、會計憑證、會計帳簿等財會資料以及與經營管理活動有關的其他一切資料；核查企業的財務。資產狀況，向職工了解情況、聽取意見，必要時要求企業負責人做出說明；向財政、工商、稅務、審計、海關等有關部門和銀行調查了解企業的財務狀況和經營管理情況；監事會主席根據監督檢查的需要，列席或者委派監事會其他成員列席企業的有關會議。
三、監事會監督與財會監督的區別
監事會監督和財會監督各有分工，各有側重，是不同層面上為了共同的目標開展的監督。具體講，監事會監督與財會監督的區別體現在以下幾方面：（1）在監督性質上，監事會監督是國家行使所有者權力的行政監督，財會監督是企業保證自身持續經營和加強內部管理需要的業務監督。（2）在監督形式上，監事會監督屬于外部監督，企業財會監督屬于內部監督，兩種監督來自不同的監督主體。（3）在監督過程上，監事會監督是結果監督，也叫事后監督；企業財會監督是全過程監督，是事前、事中和事后監督的有機結合。（4）在監督力度上。監事會監督具有一定的權威性和綜合性、而企業財會監督則具有相應的專業性和經常性。（5）在監督手段上，監事會的監督手段以查帳為中心，監事會進駐企業查帳的方式多種多樣，既可以自己查，又可以組織企業內部審計部門和委托會計師事務所等中介機構變，還可以建議國務院責成國家審計機關依法進行審計。企業財會監督手段貫穿于記帳、算帳和報帳全過程。（6）在監督重點上，監事會重點監督企業整體的經營活動和財務報告，屬于較高層次的外部監督；企業財會監督是對每項具體經營業務和財務開支進行監督，屬基礎性內控監督。
可見，外派監事會制度旨在強化企業的外部監督，但不干預企業仿生產經營。參與對企業的外部宏觀治理，但不插手對企業的內部微觀管理。國有企業監事會監督是屬于國家權力機構依法對國有企業進行的強制性的行政監督，監督結果得到法律認可，具有很強的權威性和公正性。因此．監事會監督的有效開展，必然有效地保證企業的經濟活動依法有序進行，并可彌補和糾正企業內部財會監督不實、不力、不到位等問題，是對內部財務監督的一種再監督。同時企業內部財會監督的有效進行，又為監事會進駐企業開展監督檢查工作打下了堅實的基礎，提供了重要的第一手真實、完整、準確的財會資料。二者互相促進，相得益彰，缺一不可。
四、加強外派監事會制度建設的若干思考
外派監事會制度在我國尚處于初創階段，需要在今后的監督實踐中不斷探索、完善。當前，則必須認真研究并亟待解決以下問題。
一是對國有企業進行監督的評價標準體系問題。以財務監督為核心，通過查帳對企業經營決策、經營管理情況和企業領導人的業績做出準確、客觀、公正的評價，必須有一個既符合國有企業實際、又科學合理，既便于操作。又能得到政府各部門和社會中介組織廣泛認同的評價指標體系。據了解，財政部前些年制定了資產負債率等10項考核指標；經貿委會同有關部委制定了類似的考核國企的指標；監事會管理機構也組織有關專家學者起草論證并參照國際上通用的杜邦評價體系。這既給國有企業特別是財會部門增添了工作量，又有重復上報、政出多門的傾向，應該妥善解決，盡快制定出一套具有概括性、適用性、科學性和可操作性的國企評價指標體系。
二是如何依法開展監督檢查的問題。成熟的市場經濟必然是法制經濟、會計工作有《會計法》作依據，審計工作有《審計法》作依據。對國有資產進行堅強有力的監督，也應該制定《國有資產監督法》。從法律上保證代表國有資產所有者的監事會成員在開展監石工作時享有較為廣泛的調查取證機、查帳質詢權、信息披露權和獎懲任免建議權等。同時，在監督過程中與財政、審計及中介機構的分工協作關系，也應規范化、經常化、制度化。
三是如何正確處理好事前、事中、事后監督的問題。《暫行條例》規定監事會監督屬于事后監督范疇，其目的是為了做到政企分開，避免由于監事會監督而成為企業的新婆婆，這無疑是正確的。但是，從產權理論上講，所有者對經營者的監督不可能僅僅停留在事后監督一個環節上，企業的一切經營活動和財務收支必須體現所有者的意志和利益，這是任何社會政治經濟制度下的企業都必須遵循的基本原則。修改后的《會計法》從會計角度強化了對企業的經營、財務、資金等各項管理工作的事前、事中。事后全程監督，體現了所有者的意愿，維護了所有者的權益。如何在監事會監督檢查中處理好這些問題，還有待于今后在監督實務中摸索。以降低監督成本，提高監督質量。
（作者單位：河北經貿大學南校區財政系）
