本文是“重慶市教委人文社會科學研究項目”的階段性成果，項目編號：06JWSK057
【摘要】高校獨立法人地位的確立是我國高等教育改革和發展的必然選擇，高校法人治理結構是建立現代大學制度的關鍵。本文從其內涵、特征及構建思路諸方面進行了探討。
一、高校法人治理結構的內涵
（一）高校法人地位的確立
法人組織是建立現代大學制度的基礎。法人是一種享有民事主體資格的組織。《民法通則》第36條規定：“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法享有民事權利和承擔民事義務的組織”。1993年2月13日，中共中央、國務院頒布《中國教育改革與發展綱要》，提出：“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。”1995年3月18日，《中華人民共和國教育法》頒布并于同年9月1日起施行。該法第31條規定：“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。”1998年8月29日頒布并自1999年1月1日起施行的《中華人民共和國高等教育法》第30條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法人代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”由此，確立高校獨立法人地位是我國高等教育改革和發展的必然選擇，它直接反映了高校與政府之間法律關系的變革，體現了高校要求獲得辦學自主權的愿望與需求。當然，高校法人化并不意味著政府對高校不管不問，政府的宏觀調控是必不可少的，以防止出現專業設置重復等問題，造成資源浪費。
（二）高校法人治理結構的內涵
從本質上說，有效的治理結構起源于利益的一致性。不同利益驅使不同的權力追求，而當多方利益相互交混在一起的時候，通過權力制衡實現利益合理分配和協調，就是治理的關鍵。高等學校實行法人治理，就是將高等教育由單純的政府投資轉變為廣泛吸收社會力量多渠道投資辦學的發展模式。高校法人治理的本質是合同關系，即以簡約的方式規范高校各利益相關者的關系，治理他們之間的交易，其功能是配置責、權、利，并以此構建高等學校內部領導體制、內部行政體制和內部學術體制有機聯系、協調運行的制度框架體系，正確處理高校與政府、社會的關系。
高校法人治理結構，是指在一定的財產權制度基礎上，為實現高校的教育目標，就高校內部治理的組織結構設置及其相互之間權力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排以及對高校與外部利益相關者等關系進行處理的機制安排。高校法人治理結構是建立現代大學制度的關鍵。
二、高校法人治理結構的特征
（一）非營利性是建立高校法人治理結構的前提
高校與企業組織、政府組織不同，它是一種特殊的非營利組織，具有公益性和經濟性兩個基本屬性。高等教育的非營利性是指：不以營利為目的，不存在所有者權益，以實現社會效益為宗旨。公共經濟學理論認為，高等教育屬于準公共產品，兼有公共品和私人品的屬性，應面向社會，不具有排他性。教育產品提供的是知識產品和教育服務，它既能提高個人素質，又能促進社會發展，個人、國家、社會均可從中受益。雖然高等教育不以營利為目的，提供準公共產品，但必須實行成本補償制度，即加強成本的管理，提高準公共品的效率。高等教育的經濟性是指大學的教育教學、科技服務等教育形式可以直接轉化為生產力，促進經濟的發展。因此，高校既不是政府、也不是企業，從其宗旨、目標、組織、產品等方面的屬性來看，高校屬于一種特殊的非營利組織。同時，高校的兩個屬性體現在它的目標和理念中，只有目標和理念得到很好的實現，高校才能真正體現出它的本質屬性和特征。高校目標和理念的實現，離不開科學的制度安排，即治理結構，也就是高校的法人治理結構。
（二）明晰產權是建立高校法人治理結構的基礎
任何法人治理結構的建立都離不開明晰的產權。產權明晰是指以法律的形式明確大學的出資者與大學的基本財產關系。所謂大學產權，是指大學的財產所有權、占有權、支配權、處置權和收益權等權利。制度經濟學認為，產權制度與市場制度的治理結構雖然不歸屬于一個層面，卻是緊密聯系的。產權制度向下和它的基礎——市場制度發生聯系，向上和治理結構發生聯系，因此產權制度是治理機制的基礎。目前，我國大學存在產權結構不合理、產權不夠明晰等弊端。因此，建立現代大學法人治理結構，應盡快完善大學產權制度。１．真正實行政校分開，劃分國家教育主權和學校產權；２．加快高等教育投資體制改革，使大學的產權向多元化的方向發展，大力倡導各種辦學模式及其產權結構并存，如國有民辦、公辦民助、民辦公助、股份制合作辦學、中外合作辦學、教學集團辦學等；３．明確教育產權責任主體，實行委托代理制，落實辦學自主權，調整處理好大學與政府、社會、市場的關系，引進競爭機制，提高辦學效率。
（三）權力結構是建立高校法人治理結構的關鍵
高校治理結構體現為權力在管理各基層和高校內各個不同利益群體間的分配及其相互間的權力作用關系。在權力結構方面，行政權力與學術權力并存，從而形成了高校在權力配置上所特有的權力二元結構。這種二元結構，體現了高校作為學術性社會組織的重要特征，使其與企業、政府等其他非學術性社會組織相區別。行政權力是高校內部的管理機構及其人員按照一定的規章制度，遵循一定的程序，對學校辦學活動進行管理的、具有一定強制性的權利；學術權力是學術人員所擁有的關于學術事務的控制權和決策權，它通過教授、專家和學者為核心組成的學術委員會、學位委員會、教授委員會等學術組織運行，以實現對學術事務的管理。目前高校最大的問題是權力結構失衡，表現在國家行政權力與學校自治性行政權力的失衡以及學術權力與行政權力的失衡。因此，就高校內部而言，學術權力與行政權力的協調是建立現代大學法人治理結構的關鍵。
三、高校法人治理結構的構建
建立高校法人治理結構的目的是：高校作為獨立的法人實體，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工、學生等利益相關者之間建立起有關學校運營與權力配置的一種機制和組織結構以及通過這種組織結構形成權、責、利劃分，制衡關系和配套機制（決策、指揮、執行、激勵、約束、監督機制等）游戲規則構成的有機整體。筆者認為，通過高校法人治理結構的構建，一方面可以提高學校的組織效率；另一方面可以找到不同治理結構的條件。高校法人治理結構包括財產權制度、決策制度、管理制度、制衡機制、激勵約束機制、利益相關者共同治理等內容，它是一個系統工程，是建立現代大學制度的核心。目前，高校法人治理董事會制度、激勵約束機制、財務管理模式等內容是建立高校法人治理結構急需解決的問題。
（一）高校法人治理董事會制度
我國高等學校目前大多是政府創辦并作為所有者委托校長進行管理。這種體制的所有者（委托人）權責利不夠明確也不規范，所有者的作用缺位，對管理者（校長）監督與激勵機制缺乏，組織結構缺乏制約與約束，涉及的各種經濟活動仍然是低效率的。因此，借鑒現代企業和西方大學治理結構的做法，建立董事會制度，明確董事會與校長的關系，是高等學校法人治理結構的核心問題。
目前，我國社會經濟正處在轉型期，政府舉辦的高等學校董事會的組成可以有三種形式：一是政府主導型，以舉辦者為主體組成董事會，政府官員擔任董事長；二是學校主導型，以辦學者為主體組成董事會，舉辦或投資者參加董事會，高等學校黨委書記擔任董事長；三是社會主導型，以關注高等教育事業、與高等學校密切聯系的社會人士組成董事會，董事長人選由舉辦者和辦學者認為適宜的有影響力的人士擔任。董事會的作用主要是制定學校的大政方針、發展目標與戰略規劃，通過學校年度財政預算，招聘和任免校長。據統計，目前我國已有100多所高校設立了不同形式的董事會或者理事會、基金會等，其中有的高校還建立了以股份制為基礎的法人治理結構，中國高等教育學會2000年8月還成立了校董會研究會，這表明我國高校關注并對高校法人治理結構進行了有益的探索和實踐。
本文原文
校長是治理結構的一個范疇，是高等學校法人制度的一個重要方面。校長在高等學校法人治理結構中的角色就是ＣＥＯ。校長執行董事會決議，向董事會負責。董事會與校長的關系體現在以下三個方面：一是董事會并不管理學校的具體和日常行政事務，其制定的政策方針由校長去具體實施。學校的日常工作主要是校長的職責，董事會招聘校長，校長向董事會負責；二是董事會抓大事，校長管理具體事務；三是董事會的主要職能是政策治理、戰略管理，組織管理則授權和通過校長來實現。校長具體實施董事會確定的戰略與規劃，體現統一指揮和權責一致的管理原則。同時，在治理結構中，學術權力與行政權力實施耦合，建立有效的二元決策模式。一方面，通過設立校務委員會建立行政事務制衡機制，規范行政權力；另一方面，通過設立學術委員會建立學術事務制衡機制，加強學術權力，以建立科學的決策機制和運行機制。
我國現代大學制度的關鍵就是科學合理地構建高校法人治理結構。科學合理的高校法人治理結構能更好地處理國家作為投資者、政府作為管理者、學校作為辦學者之間的關系，明確三者之間的權利和責任，從而使高校辦學具有更大的適應性和靈活性。因此，建立現代大學法人治理結構，基礎在大學，關鍵在政府，根本在法制。
（二）高校法人治理激勵約束機制
建立健全激勵約束機制是構建高校法人治理結構的關鍵。就高校而言，激勵約束機制的核心是協調舉辦者與辦學者之間的利益關系，降低兩者利益上的不一致，從而實現舉辦者利益的最大化。高校辦學活動的知識性、專業性和學術性等方面的特點決定了它除重視物質激勵外，更要發揮精神激勵的作用。高校激勵制度是一個人造的縱橫交錯的動態組織系統，包含著具備多種相關功能的組合因素。從橫向看，高校激勵制度運行系統包括教師激勵系統、學生激勵系統和管理激勵系統，形成“教”、“學”、“管”三維坐標的激勵機制網絡；從縱向看，高校激勵制度運行系統包括政策制度激勵系統、思想工作激勵系統、人文環境激勵系統、民主管理激勵系統和質量評價激勵系統等五個方面。不論是橫向組織系統還是縱向組織系統，它們都是既相互獨立、又相輔相成的辯證統一體。
因此，現代大學激勵制度設計要以建立現代大學制度為目標，以“教”、“學”、“管”為核心，以崗位責任和業績掛鉤為原則，擴大院系辦學自主權，人事激勵制度、科研激勵制度、教學激勵制度、學生激勵制度以及年終考評制度等相互協調、相互配合，形成科學、合理、可操作的激勵制度框架。應突出教學中心地位，向教師傾斜，特別加大拔尖人才和重大科研成果的獎勵力度，注重物質激勵與精神激勵的結合，探索股權激勵方式和知識、管理要素參與分配的機制，全面提高教職工的積極性和創造性，使所有教職工有所作為，最終實現高校改革與發展的戰略目標，提高高校的核心競爭力。
（三）高校法人治理財務管理模式
建立科學的財務管理體制和運行機制、實現高校資源的合理配置是高校法人治理結構的重要保障。隨著社會主義市場經濟的發展和大學獨立法人地位的確立，大學的辦學環境發生了很大的變化，其財務活動也呈現出新的特點：一是籌資渠道多元化，打破了傳統的僅依靠財政撥款的籌資模式，由此高校必須關注財務風險問題；二是高校的發展戰略都會面臨人才競爭、設備競爭和制度的競爭；三是高校為了生存和發展及實現社會效益和經濟效益雙贏的目標，必須以績效為導向，圍繞績效最大化的目標進行財務管理觀念、制度、內容、方式等多方面的創新，以此構建現代大學財務管理模式。
１．在現代大學法人治理結構中，應建立校長領導下的總會計師制度。高校籌資多元化格局的形成，使高校真正成為面向市場的獨立法人實體，高校的經濟活動日趨復雜。設置總會計師專職主管學校的經濟工作，直接對校長負責，有利于加強學校的宏觀調控，統一運籌資金，綜合平衡、協調各方面利益，實行科學決策，提高辦學能力和投資效益，使學校經濟工作做到良性循環。設置總會計師制度，建立健全總會計師經濟責任制，應成為當前高校財務管理模式的重要內容。
２．將高校的籌資、融資和資本運營納入財務管理之中，拓展高校財務管理職能。籌資、融資和資本運營是高校主動適應市場競爭、爭取高校生存給養的行為，需要有長期戰略、中期計劃和短期目標，要求高校的財務管理具備財務預測功能、財務決策功能、財務控制功能和財務監督功能。因此，建議在計劃財務處的基礎上，設置籌資委員會和投資部，明確三者的職責，強化經濟責任制，對貸款投資項目實行立項公開、論證公開和結果公開，自覺接受群眾、銀行和社會有關部門的監督，使學校領導和有關職能部門承擔起財務安全與風險控制的責任。
３．建立高校財務信息披露制度。多元化的投資模式對高校財務信息提供的廣度和質量提出了新的要求，即要求高校在財務管理體制上重新設計更為透明的財務信息披露制度，準確、及時地向利益相關者提供財務信息。高校作為自主辦學主體對投資人承擔受托責任，有責任將其接受委托資金的使用情況提供給利益相關者。我國高校目前的財務信息提供遠不能滿足投資多元化條件下對財務信息披露的要求。因此，應根據高校財務會計目標的要求，重新設計高校財務管理中財務信息披露的內容和方式。即：高校財務信息披露的內容應增加人才成本、固定資產折舊、籌融資情況和償債能力等方面；披露的方式應通過網絡定期向相關利益者及時披露，接受社會監督。
本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。
