財政研究2001.7
轉型中的中國財政
杜放 常余
中國財政模式正在經歷一場深刻的轉型，即從傳統的生產性財政模式轉向與市場經濟模式相適應的公共財政模式。所謂公共財政，指的是國家或政府為時常提供公共服務的分配活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式。
公共財政是社會主義市場經濟不可缺少的補充。市場的失靈，主要有以下兩大類：一類是市場機制幾乎完全難以將資源和要素配置于其間的活動。它主要包括以下內容：（1）建立國家防務等活動；（2）維持社會秩序等活動；（3）建立公共工程活動；（4）為市場競爭提供必要的規則；（5）再分配以糾正社會木公程度；（6）穩定宏觀經濟。另一類是市場機制能夠配置資源和要素于其間，但由于價格信號的木正確而難以達到效率的市場失效。這類失效主要有：（1）外溢性的影響；（2）自然壟斷的影響。但并非所有的市場失效都必須彌補，只有當市場失效和危害到市場的正常運轉時，市場才會對政府提出彌補要求。
在充分尊重市場機制作用的前提下，仍然發生了市場失效，這是市場機制本身的作用特點所決定的。這樣，依靠市場機制所使用的方式和手段，是無法克服市場失效的。這就需要非市場的方式和手段。而政府及其公共財政恰好是以非市場的方式，按非市場的程序，在非市場的領域，以非市場的目的來展開行動的。這使得公共財政直接表現為是市場的一種對立物和異己力量，從而可能干預、影響乃至否定市場活動。正因為如此，當市場本身無能為力，而只能依靠非市場的方式才能克服市場失效之時，只有非市場的公共財政不僅必須存在，而且還能發揮強有力的彌補市場失效的積極作用。但是，公共財政的非市場性又具有對市場的直接危害能力，這又決定了公共財政只能活動于市場失效的范圍內。
責任法則是公共財政中最基本的資源使用原則。按照這一原則，資源使用者必須對資源提供者負責。具體地說，有關資源使用的決策必須根據提供者的意愿做出，并接受提供者的監督和制約。
在社會分工的背景下，擁有資源的人往往并不是使用資源的人，兩者之間的分離產生了典型的委托代理關系。委托人擁有并讓渡一部分資源給代理人，代理人技委托人的意志與要求做出有關資源使用的決策。
在我國的市場經濟條件下，典型的委托代理關系發生在政府與納稅人之間，經濟市場上通行的責任法則在這里自然是適應的。政府使用的稅款是納稅人提供的資源，責任法則要求政府必須就稅款使用問題向納稅人負責，受納稅人的制約與監督。
因此，在公共財政模式中，政府的基本財政政策以及它所依存的財政制度，必須明確地體現和貫徹法則的精神，其中包括：
（1）政府預算程序中保證足夠的公開性和透明度。
（2）財政事務實行法制化和程序化運作。
（3）以立法機關為軸心協調財政事務中的各種利益和矛盾。
（4）政府的財政活動接受國家審計機關的獨立審計。
公共產品有以下幾個特點：（1）公共產品具有效用的木可分割性。公共產品是向整個社會共同提供的。其效用覆蓋全體消費者，整個社會的人共同擁有，共同分享，并不能有某個人獨占。（2）公共產品的消費具有非排他性。在公共產品的效用覆蓋范圍內，任何個人、家庭或企業對它的享用，并不影響和妨礙其他人，即每新增一個人享用公共產品的邊際成本為零。（3）公共產品具有收益的木可阻止性。任何人包括公共產品的提供者都不可能阻止他人享受公共產品。
在市場經濟中，由于公共產品本身所特有的特點，私人的行動在自私自利的本性驅使下，將產生個人最不愿見到的結果。公共產品的特點，決定了“囚犯困境”現象的存在。無需付出相應的價格，只要別人提供了公共產品，自己就能夠享受到該產品。對于追求自身利益最大化的市場活動主體來說，顯然每個人都希望別人提供而自身“搭便車”。如果公共產品完全由私人市場來提供，則將可能導致無人提供公共產品的局面和結果。這樣最終將導致私人利益極大的損害。由此可見，公共產品的提供不能像私人產品那樣通過市場來提供，而應采取大規模集體行動，迫切需要政府的介入。
政府最基本、最重要的職能就是有效率的提供公共產品。政府職能的界定是一個很有爭議的話題。但是，大多數可能贊同這樣一個經得起考驗的觀點：政府應該干人們不愿去干，或者單獨依賴自己的力量干得不那么好而人們又都需要的事務，核心則是公共產品的供應。公共產品需要大規模的集體行動，因而成為最典型的公務事務排了國防、法律與公正產權、保護、貨幣穩定、環境保護這類經典性的例子外，基本衛生保障、基礎教育、太空探索、許多公共基礎設施乃至好的公共政策，都是公共產品清單中的成員。因此，以往理解，公共財政模式負載著政府的一個重大使命：向社會成員有效率的提供各類公共產品。這是支撐公共財政模式的基石。
公共產品的收益范圍原則是公共財政理論中的一個重要問題。收益原則并不包括全部公共產品，只適用于受益范圍而確定的各級政府職能。收益原則理論認為，雖然公共產品的享用受到區域制約，有些公共產品的收益范圍是全國性的，另一些則存在地域的限制，要求財政結構由各級政府的財政所組成，即要求實行分級財政體制。換句話說，就是要求以分權基礎上的制衡作為處理政府間財政關系的最高指導原則。要保證公共產品的有效供應，在各級政府決策中實施真正意義上的財政分權制是不可分的，即通過賦予地方政府一定的自主權以便獨立地進行財政決策。這概念所包含的基本內容有：
（1）賦予地方政府一定的課稅權和較充足的財力。
（2）地方政府必須承擔地方公共產品的供應責任。
（3）允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構。
經濟效率要求凡是可能供應公共產品的權力盡量下放給掌握了更多信息的那一層政府，除非這些公共產品的人際偏好差異非常小。不同層次的政府在獲得信息方面具有不同的比較優勢。個人優于他人，家庭優于社會組織，而社會組織則優于政府。在政府內部，則是地方政府優于上級政府和中央政府。從可能性來看，地方政府可能未必一定能比中央政府掌握更多的有關地方性公益物品的需求信息，但是地方政府更了解本地居民的需求。因此公共產品的供應責任應盡可能下放到能夠控制成本與利益外溢的最小的地理范圍的轄區內。
人們對全國公共產品與地方公共產品的偏好差異程度是不同的。對地方公共產品的偏好差異非常大，但對于國防等全國性公共產品的偏好差異雖然存在，但并不大，可以粗略地稱為“偏好一致性”公共產品。政府分權通過使地方政府的財政決策更貼近人民大眾，從而最大程度地利用地方政府在公共產品有效供應中所具有的信息優勢。
地方政府不僅了解更多的偏好信息，也了解更好的偏好信息，甚至對于一部分全國性的公共產品（如省際高速公路）也是如此。因此，全國性公共產品的決策權及融資責任雖然直劃歸中央，但將其管理責任下放到地方是非常合適的。社會保障就是一個很好的例子。
財政分權制不僅可以更好地照顧當地居民的需求愿望，也可以使當地居民更好地監督政府，參與其財政決策過程，增加付稅的意愿，增加官員的責任心。因此法律賦予各級政府的財政自主權必須受到尊重。高層級政府的行動或決策如果損害了低層級政府的合法權益和合法執能的行使，后者應該受到必要的補償。每個決策者和決策機構在財政事務中承擔的責任，在法律上必須是清楚無誤的。
推進公共財政建設，民主與法制必須先行。在社會主義國家中，黨和政府了解人民群眾的偏好具有重要的意義。黨的干部和政府官員之所以必須走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，了解群眾的疾苦，傾聽群眾呼聲，說到底就是為了獲取人民群眾對于公共財政的偏好信息，并對這些信息做出適當的反應。
黨的干部和政府官員其實都是人民群眾的公仆，是人民群眾用自己的資源所雇傭的公仆。公仆必須遵守游戲規則，就是“拿人錢財，替人消災”。也就是說要按人民群眾的意愿提供他們所需要的公共產品。而對這一法則的違背必然導致腐敗。什么是腐敗？通俗的講腐敗就是“拿人錢財，替己消災”。也就是說，拿納稅人的稅款謀取個人或單位的私利，而不是為納稅人提供偏好的公共產品。因此，民主制度的完善程度，可以通過公共產品有效供應程度加以檢驗。
不難發現在民主制度較為完善的國家，公民在總體上能夠享受較高質量與較高水平的公共產品。而在民主制存在這樣或那樣的缺陷，腐敗盛行的國家中往往會造成，一方面亭臺樓閣窮奢極欲，另一方面基礎設施嚴重不足或年久失修；一方面利用公款大吃大喝，另一方面教育、司法、社會秩序等資金嚴重不足。由此，公共財政模式的質量問題值得特別關注，因為納稅人是高質量的公共財政模式的最大受益者，也是低質量公共財政模式的最大受害者。
民主制的完善過程中必須要有完善的法律保障。公共財政應是法制財政，而決不能夠是人治，法制取代人治是社會進步的重要標志。法制是實施有效財政管理的必要條件。征稅、公共支出、預算、公債和其他財政事務屬于典型的同時也是極為復雜的公共事務，直接或間接地涉及每個公民的社會權利和經濟利益。如果實行人治，勢必弊端從生。在法制不健全的國家，財政領域中的腐敗現象極多，個人私欲的極度膨脹，必將導致侵吞財政資源的現象時有發生，且極難根治。總之，有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾的法制原則，必須長久的、不折不扣的堅持。
我國市場經濟體制和財政模式的變革必須要有明確的目標引導并盡快付諸實施。構建公共財政框架體系正是經濟轉軌時期財政職能根本轉化的客觀要求。所以我們所要構建的財政體系，必須從體制轉軌的要求出發，要符合市場經濟的一般原則，符合財政預算的范圍、結構和方法，必須與政府職能的范圍和方向相適應，要充分體現和滿足公共需要。服從政府職能轉變以及與我國國情和財力水平相適應的原則，因此，我們提出把中國公共財政體系構建為“有中國特色的公共財政”，即：為了適應建設有中國特色的社會主義市場經濟體制，政府代表國家為市場提供公共服務、增進市場效率，并借以改善社會主義初級階段的制度基礎的分配活動或經濟活動。
作者單位：集美大學財經學院
