“鄉財縣管”是農村綜合改革的重要內容，是鄉鎮財政管理方式的深刻變革。本文在分析贛州“鄉財縣管”的成效以及存在問題的基礎上，提出了推動贛州鄉鎮財政規范發展的具體措施
贛州市位于江西省南部，轄19個縣（市、區），面積近4萬平方公里，總人口近900萬人，其中農村人口占80%以上，是全國著名的革命老區之一，也是江西省貧困縣、貧困鄉鎮最多的設區市。2005年下半年以來，為緩解鄉鎮財政困難，完善鄉鎮財政管理體制，提高基層政權執政能力，贛州市按照“先點后面”、鄉鎮自愿原則，在保持鄉鎮資金所有權、資金使用權和財務審批權不變，鄉鎮原有的各項債權債務仍由鄉鎮享有和承擔的前提下，進行了以“機構上劃，預算代理，賬戶統設，統一收付，采購統辦”為主要內容的“鄉財縣管”財政管理方式改革試點工作，2008年8月底，全市所有鄉鎮都推行了“鄉財縣管”財政管理方式改革。通過三年來的改革與實踐，“鄉財縣管”取得了良好的成效。
一、改革的主要內容
1．機構上劃。除全南縣外，其他18個縣（市、區）的鄉鎮財政所都上收到縣級財政局垂直管理。其職能由組織收入為主轉變為服務、管理和監督為主，除了繼續抓好鄉鎮契稅、耕地占用稅、煙葉稅等預算內外收入的征收外，重點抓好鄉村支出的監管，尤其是惠農政策的貫徹落實，按時發放各項涉農補貼，管好財政支農資金。
2．預算代理。鄉鎮政府預算編制、預算執行、預算調整及決算的職能由鄉鎮財政所代理，并接受縣級財政局的指導。鄉鎮預算按照“量入為出，收支平衡”的原則編制，不列赤字，并將預算內外收支統一編入綜合預算。
3．賬戶統設。撤銷鄉鎮各單位在金融機構的所有賬戶，由鄉鎮財政所統一開設并管理銀行賬戶，主要設立“結算專戶”、“基本支出專戶”、“專項支出專戶”、“村級專戶”四類。
4．統一收付。（1）收入統管。
鄉鎮組織的預算內收入通過結算專戶全部繳入縣級國庫，預算外收入通過結算專戶繳入縣級財政預算外專戶，由縣財政根據收入類別和科目，分鄉鎮核算。
（2）支出統撥。鄉鎮財政開支的機關事業單位人員工資，由縣級財政統一發放；鄉鎮的公用經費由縣級財政按批準的綜合預算，逐月撥付至鄉鎮“基本支出專戶”；專項支出由鄉鎮提出申請，經縣財政審核批準后及時撥付至“專項支出專戶”。（3）票據統管。縣財政局統管鄉鎮所需財政性票據，鄉鎮財政所負責票據的日常管理，實行“核舊購新、票結款清”。（4）集中核算。在鄉鎮財務“零戶統管”的基礎上，財政所對鄉鎮政府機關和下屬站所的財務實行集中核算，并按有關規章制度進行監督。
5．采購統辦。凡納入政府集中采購目錄的鄉鎮各項采購支出，由鄉鎮提出申請和計劃，經縣級財政部門審核后，交縣采購中心集中統一辦理，采購資金由縣級財政部門直接撥付供應商。
二、取得的主要成效
1．完善了縣鄉財政管理體制。各縣（市、區）堅持按照“缺口上移，財力向下傾斜”和“讓利于鄉鎮”的原則，上劃不屬于鄉鎮一級負擔的公共支出項目，統籌保證鄉鎮必要的支出。同時，遵循“誰發展、誰受益，發展快、多受益”的原則，調動鄉鎮發展經濟、培植財源的積極性。
2．豐富了公共財政內容。“鄉財縣管”在縣級財政設置專門機構和人員，統一預算編制，統一支出定額，統一財務核算，統一政府采購，極大地豐富了縣級公共財政的內容，同時也是公共財政在鄉鎮的延伸和深化，讓公共財政的陽光普照農村大地。
3．規范了鄉鎮財務管理。“鄉財縣管”清理取消鄉鎮原有賬戶，規范統一鄉鎮賬戶設置，明確各種賬戶使用功能和規定，鄉鎮各項收支得到較好監控，財政資金得以安全高效運行。同時，嚴格審核原始支出憑證，對不合理、超標準等違規支出一律不入賬，杜絕了亂收費、亂開支現象。
4．保證了鄉鎮基本支出。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮經濟發展環境更加寬松，縣級財政根據財力狀況增加了對鄉鎮財政的補助力度，加上省財政給每個鄉鎮增加10萬元轉移支付等，鄉鎮財政狀況總體上有了一定的好轉，鄉鎮干部的工資和鄉鎮政府正常運轉經費都有了保障，機關運轉困難、職工旅差費難以報賬等問題得到緩解，鄉鎮干部情緒比較穩定，政府的服務意識增強，為民辦實事、辦好事的熱情提高，鄉鎮機關建設也得到了改善，基層政權運行更加穩定。
5．控制了鄉村不良債務。過去，全市大部分鄉鎮債務負擔比較沉重，規模居高不下。改革后，鄉鎮理財觀念、理財方式得到轉變，財務管理得以加強，有效地控制了由于搞“形象工程”、“政績工程”等而帶來的新增債務，為緩解鄉鎮財政困難創造了條件。同時，鄉鎮還樹立了“還債也是政績”的思想，通過多種途徑逐步化解陳債，縣級財政對債務消化好的鄉鎮予以獎勵，降低了鄉鎮財政風險。
6．促進了鄉鎮政府職能轉變。改革后，國稅、地稅部門征收的工商稅收，不作為鄉鎮的收入任務，不單獨考核，支出由縣級財政、財政所把關審核，促進了鄉鎮政府的主要職能由過去的抓收、抓支轉變為統籌規劃、為農服務、培植財源、新農村建設等方面，推動了基層政府職能的轉變和工作方式的創新。
三、存在的主要問題
1．認識上存在偏差。實施“鄉財縣管”改革后，鄉鎮政府在理順鄉鎮事權財權方面產生了一些錯誤理解。一種是認為改革后鄉鎮財政的問題應該由縣財政解決，忽視了鄉鎮政府發展經濟的責任；另一種是認為改革后鄉鎮的資金要由縣級財政審批，削弱了鄉鎮的權力和作用。
2．配套改革滯后。由于種種原因，鄉鎮機構改革后財政供養人員多、行政運行成本高的問題并沒有得到根本解決。同時，鄉村債務名目繁多，成因復雜，歷史遺留問題不少，責任難分，還款無資金來源，化解債務難度很大。
同時，部分縣對鄉鎮財政供養人員、行政事業收費票據、預算內外賬戶、鄉鎮資產、鄉鎮債權債務的“五清”工作還不夠徹底，造成管理上的漏洞，影響了改革的成效。對于村級資金管理，由于各地管理現狀及所涉及的矛盾差異性較大，村級資金暫未全部納入統管，“村賬鄉管”方式也有待在實踐探索中不斷完善。
3．管理手段落后。“鄉財縣管”業務需要軟件化、網絡化作為技術支撐。但從目前情況來看，仍有部分縣尚未與鄉鎮聯網，鄉鎮農信社自動化、網絡化水平也不高，縣、鄉與農信社聯網尚有困難。同時，“金財工程”在鄉鎮一級建設步伐滯后，很多財政所的辦公自動化設備嚴重短缺、老化，“鄉財縣管”軟件普及率很低，僅有40%的鄉鎮采用了省財政的“鄉財縣管”軟件，大部分縣、鄉兩級“鄉財縣管”核算未實行電算化，缺乏一套比較規范的支出管理和控制程序。另外，鄉鎮要將有關憑證送到縣里審批，增加了開支，增大了工作量，縣級財政事前監督也難以到位。
4．預算管理水平低。鄉鎮預算由鄉鎮財政所編制，鄉鎮領導感覺“鄉財縣管”后用錢不方便，對預算管理工作不重視；鄉鎮財務人員認為自己只負責具體的收支事務，核算意識、理財意識淡，對鄉鎮預算編制工作不積極。縣級對鄉鎮支出的監督也只局限于撥付資金是否有來源，原始憑證是否合法、合規，以及審批手續是否齊全，而對于每筆資金用途是否合理，是否注重效益等難以做到有效監督，對經濟業務是否真實存在、有無虛假和有無隱瞞等不可能完全了解。
5．隊伍建設有待跟進。機構改革后，鄉鎮財政所人員力量比較薄弱，一般的財政所僅有兩到三個人，人員素質也參差不齊，面對“鄉財縣管”后較大的工作量，特別是今后實行電腦軟件操作和網絡化數據傳輸，基層財政部門的人員力量與業務水平都亟待加強。
四、對完善改革的思考
1．進一步提高認識。“鄉財縣管”的實質是鄉財鄉用縣監管，在縣財政的監督下更好地履行職能，是一種管理方式的改革。同時，“鄉財縣管”還要充分體現縣鄉財政一盤棋的思想，縣鄉財政是非常密切的利益共同體，有了鄉鎮財政的穩定，才有縣財政的發展。
同時，只有縣財政的強大，才有鄉鎮財政的繁榮。認清了這一點，縣鄉兩級才能正確理解和重視這項財政改革，才能達到上下聯動、整體推進的效果。
2．切實抓好“五清”工作。對鄉鎮財政供養人員、行政事業收費票據、預算內外賬戶、鄉鎮資產、鄉鎮債權債務清理不徹底的縣市，要采取措施切實抓好“五清”工作，保證賬賬相符、賬證相符、賬實相符、賬款相符，摸清鄉鎮家底，確保鄉鎮財務移交的真實性和完整性。
3．積極推進農村綜合改革。進一步完善鄉鎮財政管理體制，合理調整收支范圍，逐步建立科學規范的轉移支付保障機制，盡可能增加鄉鎮可用財力。
推進農村義務教育管理體制改革，加強各項農村教育經費管理。改善農村教師待遇，提高鄉村教育質量，促進城鄉教育公平。按照“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的要求，積極穩妥地開展化解鄉村債務工作，縣、鄉財政在轉移支付、新增收入中拿出一定比例資金，用于償還債務。
中央、省、市也要積極幫助縣鄉化解債務，加大對縣鄉轉移支付的力度，對債務消化得好的鄉鎮予以獎勵。
4．強化村級資金監管。嚴格按照所有權、使用權、審批權不變的原則，全面推廣“村財鄉管”制度，將村級資金納入鄉鎮財政監管范圍。
5．加強信息化建設。加快基層財政部門“金財工程”建設步伐，搭建“鄉財縣管”網絡管理平臺，將財政網絡延伸到財政所、農信社，盡快啟用“鄉財縣管”軟件，規范“鄉財縣管”業務流程，簡化辦事程序，降低運行成本，提高工作效率。
6．提高基層財政隊伍素質。將“鄉財縣管”改革培訓納入省、市、縣財政年度培訓計劃，有計劃、有步驟地對業務人員和管理人員進行培訓，提高經辦人員的業務素質和實際操作水平。
同時，建立健全“鄉財縣管”機構，配齊配強工作人員，特別是對基礎薄弱的財政所要充實力量。
