文 ／ 趙 晗
行政事業性收費是指國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據法律、行政法規、地方性法規等有關規定,依照國務院規定程序批準,在向公民、法人提供特定服務的過程中,按照成本補償和非盈利原則向特定服務對象收取的費用。行政事業性收費屬于財政性資金，即國家所有，政府使用，財政管理。行政事業性收費的管理主要取決于經濟發展水平以及財政管理體制，隨著經濟的發展和財政體制的演變，行政事業性收費的管理也經歷著不斷變遷、不斷完善的過程。本文著重分析杭州市行政事業性收費減免現狀和成因，并從加強制度建設、規范減免審批程序的角度提出一些建議，為進一步深化收支兩條線管理，提升行政事業性收費的征管水平尋求新的突破。
一、行政事業性收費減免現狀分析
行政事業性收費減免是指在社會發展、經濟運行過程中，行政機關依據相關財政法律法規，經相應的行政主體審批，對收費征收過程中出現的某些特殊情況給予減輕或免除收費負擔的一種征管措施或特殊調節手段。減費是對應繳費額給予減少征收一部分或降低一定標準的收費優惠措施，免費是對應繳費額給予免予征收的收費優惠措施。近年來，從中央到地方，各級政府為促進經濟發展和保障民生問題，多次組織行政事業性收費清理整頓行動，采取了收費審批權限上收，實行收費資金納入收支兩條線管理，開展行政事業性收費驗審工作，分批公布取消不合理不合法的收費項目等方式。據統計，1997年至2008年上半年，財政部取消中央級行政事業性收費249項，浙江省取消省級行政事業性收費362項 ；杭州市分別在1998年和2000年通過收費清理取消地方性收費63項，2008年9月又暫停征收行政事業性收費152項 。這些措施對控制收費膨脹，遏制收費亂的現象起到一定作用，但由于行政事業性收費具有分散性、不穩定性和非普遍性等特征，加上與稅收相比，行政事業性收費的剛性明顯不足，決定其必然采取多元化多頭管理的方式。由此，容易使行政事業性收費在減免時出現主體資格界定不清、減免額度缺乏統一標準等問題。近幾年對市本級收費的日常征管和專項調研都顯示目前我市在收費減免的具體操作過程中存在減免權限不明確、自由裁量權過大，審批程序不規范、減免監督不到位的情況，越權減免、擅自減免、轉移收入等現象也時有發生。具體表現為以下幾種形式：
1.越權減免——權力尋租的新形式
實行“收支兩條線”以來，執收單位的收費行為日趨規范，加上社會對收費認知度的提高以及部門監管力度的加大，違規行為的邊際成本大大提高，執收單位很難再在多收、亂收以及超標準收費上動腦筋。而對于應該收取的費用，由于收支不再掛鉤，執收單位不收或少收對于單位和個人的利益影響不大，且難以被發現，這就使權力尋租在收費領域滋生了新的形式——越權減免。其表現形式包括擅自行使其他國家機關（權力機關、司法機關）的法定權力；擅自行使其他行政主體的法定職權（涵蓋了橫向越權——下級部門擅自行使上級法定職權和上級機關違法行使下級機關的職權、事物越權、地域越權等）。
2.轉為經營服務性收費，規避財政部門的監管
目前財政部門對行政事業單位的經營服務性收入的管理較為松懈，只要開具發票，照章納稅，其凈收入部分可作為單位其他收入繳入財政，實行專戶儲存管理。雖然這部分收入也被納入部門預算，但在實際使用時的管理比起收費收入要寬松的多。所以部分執收單位在這方面動起了歪腦筋，違規將本應屬于行政事業單位征收的行政事業性收費轉為委托下屬二級單位收取的經營服務性收費，通過開具稅務發票，繳納一定稅款，就將本應作為一般預算收入納入統籌的收費收入轉變為單位的其他收入，在使用上的自主性大大提高，達到了轉移收入、滿足部門小集體利益的目的，在受到繳費人質疑時往往辯稱具體收費主體性質是企業，其收費行為與行政機關無關。
3.擅自將收費權轉至單位下屬各類機構進行變相減免
無論是財政還是審計，對機關工會、行業協會或掛靠的社團組織的監管都存在不到位的情況。我市市級行政事業單位普遍實行了會計集中結算制度，有些單位將上級委托的收費再委托于協會收取，以達到脫離財政監管的目的；有些行政壟斷性行業主管部門原先收取的管理費或主管部門集中收入雖已取消，但通過成立行業協會，部門經費轉由財政全額保障，行業協會卻趁機收取高額會費、贊助費。
4.未經合法程序濫用職權擅自停收、不收、免收
濫用職權實際上不僅僅是濫用收費上的裁量性行政權力，還應包含對法定職責的非法處置，而行政職權也不限于行政權力，還應包含行政權威。現階段事業單位在機構改革進程中對內要面對部門預算和政府收支分類改革的影響，對外要經受市場經濟大潮的無情洗禮，執收單位“等、靠、要”現象有所抬頭。在實際工作中，不收費、少收費、暫緩收費對單位的資金撥付基本沒有影響，反而可以減輕工作量，降低工作中出現差錯的幾率。不少執收單位借此認為不收、少收、緩收不僅可以緩和與繳費人之間的矛盾，贏得正面社會形象，也能為本部門的年終考評增加滿意度。
二、行政事業性收費減免管理失序的原因剖析
行政事業性收費的減免呈現總體無序狀態，根本原因是財政預算體制的不完善，收多收少主要依靠單位自覺性，單位往往在認識上存在偏差或僥幸心理，而具體操作上又往往和單位的業務關聯，政府無法介入或介入不深，使單位在減免審批中擁有過量的自由裁量權，財政部門無法有效實施事前、事中全過程監管。根據上述存在問題，分析其形成原因，主要有以下幾點：
1.理論認識的偏差是導致收費減免管理混亂的根本原因
對行政事業性收費的財政屬性缺乏足夠的認識。由于行政事業性收費在實踐操作層面必然要受到行政法基本原則的規制，因此在這種意義上其最基本的屬性應當屬于政府的具體行政管理行為。行政事業性收費本身既是行政行為，又是經濟行為的特質往往會導致執收單位站在不同的角度上對其概念產生不同認識，形成的觀點也有很大差異，也就使得部分執收單位無法清楚地認識到行政事業性收費本身具備的這種鮮明財政性資金的屬性，就很容易在執收的過程中出現把關不嚴，隨意停收、緩收或免收，最后應收未收的現象。
2.管理體制存在缺陷是減免管理失序的主要原因
目前，行政事業性收費實行中央和省兩級審批和價格、財政雙重管理。行政事業性收費的管理格局可用“兩為主、兩會同”來形容。收費項目和收費標準是一個統一體，是同一事物的兩個方面，實踐證明，這種將收費審批人為肢解的體制，割斷了收費管理的內在聯系，弱化了政府對收費的控制和管理力度，使得政策在執行上易出現盲點，與行政管理提倡的“統一、效能”原則相背離。現在，一些地方財政部門給執收單位下達收費任務，變相收支掛鉤，“調控”收費收入作為財政收入，加上收費立項、標準管理隸屬兩個部門，部門的收費資金的收支結存情況，無論價格部門還是財政部門掌握都不完整，從而使得收費減免管理存在漏洞。
3.制度上的缺陷使收費減免管理的剛性依據不足
財政部除了每年以文件形式發布全國及中央行政事業性單位收費項目目錄外，至今仍未出臺一部具有普適性、指導性的行政事業性收費征管法規或暫行辦法，只是在近幾年強化行政事業性等收入“收支兩條線”管理的基調上擬出了幾個實施辦法和意見。這些文件大多從收費立項審批、標準確立、遏制亂收費的角度切入，但由于收費減免亂為是近年來隨著“收支兩條線”的深化才凸顯出的新問題，這些文件辦法上并無相關闡述，更無細化指標，使得各省財政部門在實際操作中無參照標準，缺乏上級部門統一指導，各地制定的“土辦法”在具體操作中也是欠缺嚴密性、連續性，甚至出現和上級政策相背離的情況。
由此可見，我國目前在收費減免的制度層面從上至下都存在法律依據不充分、法律層次低、法律責任不明確，涉及收費減免管理的內容不具體、不細致、欠缺可操作性的狀況，使得政府部門對執收單位在收費減免環節的亂為缺乏行政約束機制，收費減免的管理處于無法可依或依據不足的境地。
4.收入績效考核機制的不完善影響了執收單位的收費積極性
近年來，上至中央下至地方紛紛通過開展各種形式的清費減負行動取消收費項目和降低收費標準，受行政許可法規定對行政許可原則上不收費以及行政區域調整等較大因素影響，加上部分行政事業性收費轉為經營服務性收費，近年來“收支兩條線”、“綜合部門預算”管理改革的深入推進，一方面規范了執收單位的收費行為和資金管理，另一方面也在客觀上削弱了財政部門對執收單位的約束力，諸多因素影響了執收單位征收工作的積極性，使單位收入定額執行數產生較大的增減變動。因此，當前摸索出一套切實可行的收費征管激勵約束機制，對于規范收費減免，有效調動執收單位收費積極性格外具有意義。
5.多種利益驅動導致收費減免環節的行政亂為
公共財政改革的不斷深化，執收單位對部門公共形象和考評結果的日益重視使得亂收費失去生存的土壤，于是權力尋租又滋生出新的灰色地帶：一些部門受各種利益的驅動，從制定部門規章制度到具體實施法律、法規和其他規范性文件，都以本單位本部門的小團體利益為中心 ，或利用手中對收費的自由裁量權實行“暗箱操作”，隨意決定收費的額度或收費依據；或取利棄責，倚仗身后的背景或資源轉移收費主體變相收費，致使該收的費沒有盡收，不該收的費卻有可能在變相收取。
三、進一步規范行政事業性收費減免的探討和建議
現階段，隨著公共財政改革的深入，行政事業性收費全面實行預算管理，管理重點也從制止亂收費轉為確保行政事業性收費的應收盡收。筆者針對目前行政事業性收費過程中存在的應收未收、隨意減免的問題，結合當前財政管理的重點，提出相應的改進舉措和建議：
1.更新行政事業性收費管理理念
更新行政事業性收費管理理念是規范收費減免管理的基礎。一是建立行政事業性收費是政府非稅收入重要組成部分的觀念，把規范政府收費管理與加強稅收征管置于同等重要的地位，明確收費減免不僅僅是執收單位的業務工作，隨著形勢發展，財政代表政府也有必要介入加強管理。二是建立全局觀念,把收費管理改革置于財政改革與經濟發展的全局來衡量,明確政府與市場、政府與企業、整體與局部的關系,摒棄狹隘的地方保護主義、本位主義和分散主義的思想。三是樹立宏觀調控理念,注重完善政府的經濟調控、市場監管和公共服務職能,進一步減少和規范行政審批,通過改革來規范收費減免管理,減輕社會負擔,優化發展環境,從而為建立健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系打下堅實基礎。
2.加強行政事業收費減免管理法規建設
加強行政事業收費減免管理法規建設是規范收費減免管理的制度保障。在未出臺全國統一的收費減免管理法規之前，地方各級財政部門應當根據本地實際情況，積極創造有利條件，研究制定科學合理的地方性收費減免管理制度。可依托已有的《行政事業性收費和政府性基金年度稽查暫行辦法》、《浙江省省級非稅收入收繳管理暫行辦法》、《政府非稅收入征收考核辦法》等制訂出一份操作性強的《行政事業性收費減免指導性意見》，規定執收單位在每年上報預算時就對當年的收費減免行為提供合法的依據。除法律法規明確的減免權限、標準、范圍和程序等項目外，還應對減免金額實行分檔管理：核定金額以下，由執收單位進行審批，報財政部門備案；超出核定金額并在一定金額以下，由執收單位先進行初審，再由政府授權同級財政部門進行審批；一定金額以上，必須報同級政府進行審批，執收單位不得擅自進行審批。以完善制度建設進一步推動收費減免管理工作的開展，促進行政事業性收費的減免審批法制化，操作流程規范化。
3.完善預算管理制度，建立規范執收行為的激勵約束機制
建立規范執收行為的激勵約束機制是規范收費減免管理的內在動力。近年來開展的“收支兩條線”、“收支脫鉤”管理改革，一方面規范了執收單位的收費行為和資金管理，另一方面也在客觀上影響了執收單位對政府非稅收入征收工作的積極性。因此要圍繞“做大蛋糕，優化結構，綜合調控，推進改革”的工作目標，按照“調整定額，適度調控，綜合平衡，全面考核”的原則，建立有效的收費管理體制和績效考核機制，以促使單位征收管理更加規范，同時充分發揮執收單位應收盡收的積極性。具體來說，首先，從調整收費預算管理體制入手，根據財政部《關于加強政府非稅收入管理的通知》要求，尚未納入預算管理的行政事業性收費將分期分批納入預算管理，新設立的收費項目一律納入預算管理。在編制部門預算時，充分考慮執收單位的業務范圍、業務量、業務成本和代征成本，并結合前三年的收入水平，敦促執收單位在年初做好當年行政事業性收費的收入計劃。通過對收費收入的動態分析實時掌控征收進度，對實際執行中收入超額完成年度預算任務的部分，如果確實屬于按政策規定努力組織增收的，可部分或全部作為專項資金予以獎勵，用于執收部門和單位當年或下一年度的事業發展支出，納入部門預算支出范圍，不抵預算安排的其他資金；如果屬于執收單位違規收取的，一律予以沒收，并依法給予相應處罰。對征收不力、隨意減免等非政策因素導致未能完成年度預算任務的，按規定程序相應調減執收部門和單位當年或下一年度支出預算。把完善行政事業性收費的預算管理制度作為規范收費減免管理的抓手。其次，加大績效考核力度，根據對繳存財政專戶、銀行賬戶、收費執行、票據領用、資金結報、會計報告等方面管理的實際執行結果，按照系數法進行考核。各項管理工作結果基本完成的系數設為1，憑年終績效考核結算分別加減系數。再次，加強體制，落實監管，應充分認識到：健全非稅收入管理體制，完善非稅收入征管體系，是當前深化“收支兩條線”改革工作的重中之重。對經查實發現有執收單位存在隨意減免收費等違規行為的，除按財政處罰條例相關規定處理外，還應實行“一票否決制”，取消其當年績效考核獎勵、征管工作先進評比的資格條件；情節特別嚴重的，應提交監察部門給予行政處分，通過強調法律責任，增加制度威懾力的方式強化建立這種激勵約束機制，充分調動執收部門和單位的征收積極性，真正做到依法征收、應收盡收。
4.健全行政事業性收費收入監督檢查機制
行政事業收費收入監督檢查機制是收費減免管理的必要外部環境。一是在加大財政監督檢查力度的基礎上，加強財政與紀委、審計、監察等部門的協調，充分發揮各自的職能優勢，加大檢查和處罰處分力度。二是發揮社會監督作用，每年繼續根據財政部發文編制行政事業性收費項目目錄和相應的減免條件、審批程序，向社會公布并公開亂收費、亂減免和票據使用監督舉報電話號碼，接受社會監督。凡是未公示收費文件、收取不在公示目錄中的收費項目、不按規定標準收費、不使用合法財政票據和票據開具不規范，隨意增加、減少收費標準和計費依據的行為，都可定性為收費上的行政亂為，對照相應的規定進行處理。三是嚴格執法，對查出的嚴重違規行為，根據國務院《財政違法行為處罰處分條例》和《浙江省財政監督條例》的規定，在責令整改、限期上繳或退還違法所得的同時，將視情節輕重分別對單位予以警告或通報批評，對有關責任人員予以警告直至開除等行政處分，嚴肅財經紀律。四是建立收費減免的聯席會議制度，對收費量較大、社會影響面廣的項目，可以通過多部門的聯席會議進行討論確定，特別重大的減免事項，提交市政府審定。
5.引入系統管理理念，對收費全面實行信息化管理
引入系統管理理念，對收費進行全面信息化管理是規范收費減免行為的有效手段。完善政府收費征管機制，解決目前政府收費管理上存在的問題，必須運用現代管理手段，充分利用電子信息網絡系統在管理上的優勢，在使用財政內部現有征管信息系統的基礎上，積極探尋和外部信息資源相結合，提升征管層次和效率的途徑。目前杭州市提出了構建權力陽光運行機制，包括建立健全權力規范運行體系的一系列具體要求，其中之一是對現有行政權力進行全面清理后放到政府綜合電子政務平臺上進行公開運作。財政部門應利用這一契機把有關的業務要求有機整合進去，達到信息對接與共享。從行政審批和許可的受理環節開始對政府收費進行科學化、系統化、規范化的控管，在平臺系統中對單位收費的項目、標準、計費依據預先進行設定，掌握應收數、理清實收數、監控差額數，從收費的源頭對收費的非正常性流失進行預警監控，從而變事后管理為事前監督、事中控制，在達到規范收費減免管理的同時實現對收費的應收盡收。此外，從加強財政票據管理改革入手，在收費征管中推廣使用電腦開票，財政部門在執收單位的電腦開票程序中設定收取的所有費種和往來款項目，既能強化“以票管費，以票促收”的職能，又可消除執收單位用往來款收據轉移收費的可能性。通過對現有征管信息系統功能的延伸和拓展，確保行政事業收費按規定及時、足額分別繳入國庫和財政專戶。
（作者單位：杭州市財政局）
