高陽宗
自2003年9月《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》（以下簡稱《辦法》）頒布實施以來，有效規范了銀行結算賬戶的開立、變更、撤銷和使用，遏制了賬戶違法犯罪行為，維護了經濟金融秩序，促進了廉政建設和和諧社會建立。但是，隨著經濟金融的快速發展，《辦法》作為規范人民幣銀行結算賬戶的核心制度，日漸暴露出了一些不適應性，需要結合賬戶實踐盡快予以完善。
一、我國人民幣銀行結算賬戶管理現狀
（一）確立了銀行結算賬戶管理的制度框架
繼2003年人民銀行發布了《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》之后，針對《辦法》實施中遇到的問題及適應業務發展需要，人民銀行又發布了《人民幣銀行結算賬戶管理辦法實施細則》（以下簡稱《細則》）、《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》（2007年2號令，以下簡稱2號令）、《關于規范人民幣銀行結算賬戶管理有關問題的通知》1、《關于改進個人支付結算服務的通知》2等重要文件，進一步完善了《辦法》中的部分規定。至此，以《中國人民銀行法》、《商業銀行法》和《個人存款賬戶實名制規定》為統領，《辦法》、《細則》和2號令為核心，一系列重要規范性文件為補充的銀行結算賬戶管理的制度框架初步形成。
（二）形成了支撐制度實施的強有力技術手段
2005年人民銀行建設運行了全國統一的人民幣銀行結算賬戶管理系統（以下簡稱賬戶管理系統），形成了以總行級次數據中心和省級數據處理中心為架構，支持系統審核、控制、查詢、統計、監測、存儲和管理等強大功能的網絡處理系統，提高了賬戶業務辦理效率，加大了賬戶非現場監督管理力度，有效打擊和遏制了若干起賬戶違法犯罪行為，促進了賬戶秩序好轉和經濟金融健康發展。
（三）建立了銀行結算賬戶的聯合監督管理架構
中央銀行一直是賬戶的主管部門，例如《辦法》規定人民銀行是銀行結算賬戶的監督管理部門；之后頒布的《中國人民銀行法》和《關于中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制調整意見的通知》3則賦予人民銀行制定銀行賬戶管理的規章制度并組織實施的法定職責。2007年，人民銀行和銀監會聯合發布（2007）第5號公告，明確分別根據各自職責聯合監督實施、解釋《辦法》。至此，人民銀行和銀監部門對銀行結算賬戶的聯合監督管理架構初步形成。
（四）承接了賬戶分類管理思路和重要賬戶核準制度
1994年《銀行賬戶管理辦法》4頒發后，我國開始對活期存款賬戶實施分類管理，即存款賬戶分為基本存款賬戶、一般存款賬戶、臨時和專用存款賬戶，并對基本存款賬戶實行開戶許可證制度。2003年《辦法》實施后，我國仍舊對單位活期存款賬戶實行分類管理，具體分類與前相同，只不過依據《行政許可法》、《辦法》、《細則》和隨后頒發的系列文件，實行行政許可的賬戶類別由原先的基本賬戶，擴大到臨時賬戶（注冊增驗資除外）、預算單位專用賬戶和特殊專用賬戶。其中，特殊專用賬戶不受先開基本賬戶和基本賬戶統馭的限制，可以直接開立，目前包括QFII賬戶、國際開發機構發行人民幣債券賬戶、境外投資者受讓不良債權賬戶等等。
二、當前人民幣銀行結算賬戶管理需要重點關注的幾個方面
（一）賬戶管理制度有破有立，急需進一步整合
目前，銀行結算賬戶的若干重要規定分散在《辦法》等規章制度中，這些規章制度前后變化較大，需要進一步整合。例如《細則》與《辦法》相比較，將“開戶登記證”改稱“開戶許可證”，明確了開戶許可證記載事項，增加了核準賬戶種類，細化了印章管理，豐富了部分“個人”身份證件類別，明確了《辦法》部分條款規定不再適用5等等。與《細則》和《辦法》相比較，71號文件允許開立加綴賬戶，要求建立賬戶復核制度，加強久懸賬戶控制等等，有效推動了銀行結算賬戶的制度變遷；154號文件簡化了銀行將個人活期儲蓄賬戶轉為個人銀行結算賬戶的手續，改變了單位結算賬戶向個人結算賬戶支付款項的傳統規定，廢除了收付款依據審核，對于賬戶制度變革發揮了十分重要的作用；2007年2號令則從客戶身份識別的角度，在客戶身份識別手段、客戶身份證件有效期限和監督檢查等方面，提出了不同于以往的管理規定。由此看來，將現有零散的賬戶管理規定進行整合，形成統一的賬戶制度，不僅具有客觀要求，也有利于指導賬戶實務開展。
（二）賬戶行政許可的法律效力級次需要進一步提高
2003年9月實施的《辦法》作為一部規章，明確開立基本賬戶、臨時賬戶和預算單位專用賬戶實行核準制度；2005年實施的《細則》和其后的部分文件又增加了特殊專用賬戶作為核準類賬戶。2004年7月實施的《行政許可法》規定，法律和行政法規可以設定行政許可，部門規章和規范性文件不能設定行政許可；必要時，國務院可以發布決定的方式設定行政許可；實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人大及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。根據《行政許可法》的要求，2004年《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》6確認了“銀行賬戶開戶許可證核發”屬于行政審批項目。但由于“銀行賬戶開戶許可證核發”不屬于臨時性行政許可事項，因此應考慮以行政法規的形式盡快確認銀行結算賬戶行政許可。
（三）部分賬戶制度需要進一步完善和補充
1.賬戶管理系統運行后，銀行間賬戶書面通報制度不再適用。
《辦法》第25條規定，銀行為存款人開立一般賬戶、專用賬戶和臨時賬戶的，應自開戶之日起3個工作日內書面通知基本賬戶開戶銀行。賬戶管理系統運行后，通過系統通報功能能夠實現賬戶異地跨省通報，基本賬戶開戶地存儲了存款人在全國范圍內開立的所有賬戶，因此不必再要求銀行間進行書面通知；不必再對不進行通報的進行行政處罰。
2.要求儲蓄賬戶不得辦理轉賬結算已經沒有實際意義。
一、依據《關于實施〈人民幣銀行結算賬戶管理辦法〉有關事項的通知》7，個人儲蓄賬戶自2003年9月1日起由銀行自動納入個人結算賬戶管理，當存款人到銀行柜臺辦理第一筆業務時，辦理確認手續；對于發表工資戶視同已辦理確認手續。154號文件對于將儲蓄賬戶確認為個人結算賬戶給出了更簡捷的手續，即客戶通過個人活期儲蓄賬戶辦理第一筆轉賬支付業務，憑相關憑證簽章即可將該戶確認為個人結算賬戶。二、1992年頒布的《儲蓄管理條例》第21條明確規定，儲蓄機構可以辦理發表工資和代收房租、水電費等服務性業務，而發表業務屬于典型的轉賬結算。三、根據《現金管理條例》等立法精神，客戶通過儲蓄賬戶辦理轉賬而不辦理現金存取，減少了現金使用，應予積極鼓勵，而不是限制其辦理轉賬結算。
3.與一般賬戶相比，基本賬戶的用途限定已經不合適宜。
《辦法》規定，基本存款賬戶是主辦賬戶，“存款人日常經營活動的資金收付及其工資、獎金和現金的支取”，應通過基本賬戶辦理；一般存款賬戶用于辦理存款人借款轉存、借款歸還和其他結算的資金收付。實務中，部分基本賬戶被懸空，成為名義上的主辦賬戶，實際不發生資金往來；而一般賬戶由于“其他結算”需要，也可用于發放工資。
4.賬戶數量不加控制，存款人恣意開戶。
目前，為使存款人“享受”不同銀行機構的金融服務，《辦法》除了基本賬戶唯一性控制外，對于其他賬戶沒有數量限制性規定，存款人可以在不同銀行機構開立除基本戶之外的多個其他賬戶8。如此一來，部分存款人，特別是異地建筑施工企業和個人開立的賬戶數量非常之多。由于開戶數量不加限制，部分存款人開立多個賬戶后，資金收付只集中于幾個賬戶，以致于遺忘了其他賬戶，也不及時辦理銷戶。這些不僅增加了賬戶管理系統和銀行機構的管理壓力，也為違法資金往來提供了極大便利。
5.個人結算賬戶代理開戶不經過授權存在較大風險。
目前單位賬戶代理開戶、變更、撤銷，以及臨時賬戶展期、補（換）發開戶許可證、更換印鑒等，《辦法》均規定9可由法定代表人或單位負責人直接辦理，也可授權他人辦理；他人辦理的，須攜帶授權書和雙方身份證件，但個人結算賬戶的代理行為目前缺乏授權規定，不利于個人結算賬戶資金安全的維護。
6.涉及現役軍人和人民武裝警察開戶所提供證明文件需要進一步完善。
依據《現役軍人和人民武裝警察居民身份證申領發放辦法》10第11條，現役軍人、人民武裝警察從事有關社會活動，需要證明公民身份的，憑居民身份證證明；執行任務、辦理公務、享受撫恤優待等，需要證明現役軍人或者人民武裝警察身份的，憑軍隊、武裝警察部隊制發的身份證件證明。而《支付結算辦法》第15條、《辦法》第22條、《細則》第15條，均沒有對現役軍人、人民武裝警察開立個人賬戶區分公務活動和社會活動。
7.銀行業金融機構在中央銀行開戶，目前缺乏具體規定。
就賬戶所發揮的功能而言，銀行機構在中央銀行開立的“資金清算”賬戶也屬于人民幣結算賬戶范疇，也應適用人民幣結算賬戶管理的基本規定，但目前部分單位，特別是部分支付清算組織分支機構在中央銀行開戶缺乏統一規定，人民銀行存在較大法律風險。考慮到中央銀行貨幣與商業銀行貨幣的相互轉換，宜制定專項管理辦法，對哪些機構可以在中央銀行開戶、開戶需要履行哪些手續，提供哪些證明文件、違反規定應承擔的責任等予以明確。
（四）賬戶監督管理需要進一步完善和強化
賬戶監督管理是《中國人民銀行法》、《行政許可法》、《金融違法行為處罰辦法》等法律法規賦予的法定職責，因此加強賬戶監督管理是依法行政的需要，也是賬戶管理實踐的客觀要求。目前，賬戶監督管理仍需要進一步完善。
1.部分賬戶制度缺少罰則對應。
例如《行政許可法》規定了不得涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，但缺乏具體的行政處罰種類，《辦法》中也只規定了偽造、變造和私自印制開戶許可證的具體處罰；賬戶生效日制度對于充分識別客戶身份贏得了時間，對于打擊“皮包公司”非法轉移資金發揮了積極作用，但由于缺少必要的罰則規定，部分銀行仍存在生效日前付款行為；未經人民銀行核準開立基本賬戶只能作為《辦法》罰則中的“超過期限或未報送賬戶開立、變更、撤銷等資料”對待，但其性質和危害卻不同于一般的賬戶違規行為。
2.防范“公款私存”的監督管理要求銀行難于執行。
現在《金融違法行為處罰辦法》和《辦法》11等都要求銀行機構不得有允許“公款私存“的行為，但當單位以票據向個人支付款項時，銀行機構礙于票據無因性原理，不知是否應拒絕受理該類業務；再根據154號文件要求，對于單位向個人轉賬金額超過5萬元且注明付款事由的，由于不再需要提供收付款依據，銀行在執行“公款私存”規定時也有無所適從之感。
3.監督管理溝通不暢，容易出現重復監督管理現象。依據人民銀行和銀監會聯合發布的[2007]第5號公告規定，《辦法》由人民銀行和銀監部門聯合監督管理實施，因此銀監部門在日常監管工作中也實施對銀行結算賬戶的現場檢查，如此容易出現兩個部門對銀行結算賬戶的重復監管，浪費監督資源，加重監督負擔。
（五）賬戶管理中嵌入了現金管理，但又難以有效實施現金管理
賬戶管理確實與現金管理密不可分，因此在《辦法》中滲透了現金管理的若干要求，但這些要求與人民銀行分支行會計結算部門的職責承擔很不相稱。
1.《辦法》要求基本建設資金、更新改造資金、政策性房地產開發資金、金融機構存放同業資金賬戶需要支取現金的，應在開戶時報人民銀行當地分支行批準。人民銀行分支行應根據國家現金管理的規定審查批準；《銀行賬戶管理工作知識問答》12則明確，人民銀行分支行具體審批部門為“人民銀行結算管理部門”；《人民幣銀行結算賬戶管理系統業務處理辦法》13第42條則規定了通過賬戶管理系統對提現審批的程序和手續，但都沒有明確何種情況人民銀行不應給予審批，以致于部分分支行支付結算部門對此無所適從。
2.《辦法》在規范賬戶的使用上，較多地考慮了現金管理的要求，其中對部分專用賬戶規定可以提取現金，但現金支取必須符合“國家現金管理的規定”；不符合規定的，應給予行政處罰。而現金管理規定散現于以《現金管理暫行條例》為核心的若干規范性文件中，人民銀行分支行的賬戶管理人員普遍感覺難于完全把握。
3.部分重要現金管理規定滯后于業務發展。例如《現金管理暫行條例》規定現金結算起點為1000元，而實務中現金存取金額遠高于該結算起點；《現金管理暫行條例實施細則》14第3條規定，一個單位在幾家銀行開戶的，只能在一家銀行開設現金結算戶，支取現金，并由該家銀行負責核定現金庫存限額和進行現金管理檢查：當地人民銀行要協同各開戶銀行，認真清理現金結算賬戶，負責將開戶單位的現金結算戶落實到一家開戶銀行。這一規定與《辦法》的許多條款相沖突。
（六）賬戶分類管理指導思想值得探討
賬戶分類管理在我國由來已久。分類管理有利于根據具體情況，確定具體管理措施，增強管理的針對性，但分類管理在一定程度上值得商討。
1.賬戶分類管理增加了交易成本，例如需要印制多種類開戶許可證，人民銀行需要逐類核準，開立非基本賬戶需要提供基本賬戶開戶許可證等等。
2.部分賬戶種類是否可以考慮進行合并，例如是否有必要確立“臨時賬戶”，因為臨時賬戶中除了臨時驗資賬戶外，臨時機構賬戶可以作為基本賬戶開立，異地臨時活動賬戶和異地建筑施工賬戶可以并于因“其他結算需要”開立的一般賬戶管理。還有，考慮是否有必要確立“專用賬戶”，因為專用賬戶可以考慮納入因“其他結算需要”開立的“一般賬戶”管理；預算單位專用賬戶可以考慮作為非核準類賬戶管理，無需進行專門核準；特殊專用賬戶無基本戶就可以核準開立，是否可以考慮納入基本賬戶管理。
3.現實中，部分賬戶很難歸并到現行的四類賬戶中去，例如工行推出的協定存款賬戶15（為單位存款人開立兩個活期存款賬戶），其中獲得高額利息的賬戶與四類賬戶的劃分標準并不十分吻合，因此較難進行歸類管理。
三、完善人民幣銀行結算賬戶管理的政策建議
（一）提升賬戶制度的法律級次，整合、完善現有賬戶管理制度
1.將目前《辦法》的法律級次上升為行政法規，同時整合現有零散的賬戶管理規定，包括整合 《個人存款賬戶實名制規定》的相關規定。
2.刪除單位向個人付款需要提供收付款依據及其相應罰則、為儲蓄賬戶辦理轉賬結算及其相應罰則、銀行間賬戶書面通知及其罰則等不適應的規定。
3.將《辦法》第33條“基本存款賬戶是存款人的主辦賬戶。存款人日常經營活動的資金收付及其工資、獎金和現金的支取，應通過該賬戶辦理”修改為“基本存款賬戶是存款人的主辦賬戶。存款人日常經營活動的資金收付通過該賬戶辦理”。只要一般賬戶不發生提現行為，可以允許存款人通過一般賬戶辦理發表業務。
4.對部分賬戶進行數量控制。對單位賬戶和個人賬戶分別給予數量限制（例如最多只能開10個），遏制存款人泛濫開戶的行為，減輕中央銀行和銀行機構賬戶管理壓力。賬戶數量已經達到規定數量，需要再開的，必須有選擇地撤銷部分已開賬戶，減少睡眠賬戶數量；賬戶數量已經達到規定數量，但仍不能滿足經營需要，需要增開賬戶的，必須向注冊地或基本賬戶所在地人民銀行提出申請，人民銀行充分運用賬戶管理系統進行審核后，批準其多開賬戶。
5.比照單位賬戶代理開戶、變更、撤銷、更換印鑒等可授權他人辦理,且他人辦理時須攜帶授權書和雙方身份證件的規定，建立個人結算賬戶代理行為的授權規定，保障個人結算賬戶資金安全。
6.依據《現役軍人和人民武裝警察居民身份證申領發放辦法》區分公務活動和社會活動，在賬戶管理規定中明確現役軍人或者人民武裝警察開立個人結算賬戶需要提供軍隊、武裝警察部隊制發的身份證件證明，還是居民身份證證明。
7.在明晰“結算賬戶”概念的基礎上，或者將中央銀行賬戶和商業銀行賬戶共同作為結算賬戶納入統一的《辦法》管理，或者制定專項中央銀行賬戶管理辦法，規范銀行業金融機構和支付清算組織在中央銀行開立和使用賬戶的行為。
（二）進一步加強賬戶監督管理
1.增加涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，違反生效日制度，未經人民銀行核準開立基本賬戶等違法違規行為的行政處罰種類，加大對部分不良賬戶行為的處罰力度。
2.修改《金融違法行為處罰辦法》關于“公款私存”的規定，考慮允許銀行機構受理“明知或應知是單位資金，而以自然人名稱開立賬戶存儲”的業務，但應及時按照反洗錢可疑交易報告程序向反洗錢行政主管部門報告。
3.建立合作監督管理機制，通過信息共享、工作協商、共同實施監督管理等形式開展賬戶合作監督管理。其中，共享信息包括銀監部門掌握的銀行機構在賬戶方面的違法違規情況和人民銀行掌握的存款人賬戶管理系統信息，通過信息共享提高監督管理針對性；工作協商例如雙方在實施賬戶現場檢查時先期相互通報，以避免重復檢查；共同實施監督管理例如根據雙方共同確定的聯合監督管理項目，共同實施對某一機構的賬戶現場檢查等。
（三）考慮在賬戶管理中合理加強現金管理
考慮將目前賬戶管理規定中的現金管理內容納入《現金管理條例》中予以調整，并協調相關部門盡快出臺修訂后的《現金管理條例》。《現金管理條例》要與賬戶管理規定之間協調一致，避免出現“現金結算戶只在一個銀行開立”的沖突。如果不將目前賬戶管理規定中的現金管理內容納入《現金管理條例》中予以調整，考慮在現行賬戶管理規定中合理涉及現金管理的內容，并確保現金管理的內容具有可操作性；同時考慮現金管理職責在人民銀行內部有關部門的合理配置。無論賬戶管理規定中的現金管理內容是否納入《現金管理條例》中予以調整，建議都不對基本建設資金、更新改造資金、政策性房地產開發資金和金融機構存放同業資金賬戶進行現金審批。客戶是否從上述賬戶提取現金，建議通過提現手續費等價格機制進行市場調節，通過連接反洗錢監測中心的大額資金系統進行大額和可疑交易監測。
（四）對賬戶分類管理進行深入調查研究，減少賬戶分類，降低交易成本
1.考慮合并臨時賬戶（臨時驗資戶除外）、專用賬戶，保留基本賬戶和一般賬戶。
2.人民銀行只對基本賬戶進行核準，臨時驗資戶作為基本賬戶的“前奏”賬戶，與現行管理一樣，不納入賬戶管理系統；納入基本賬戶管理的臨時機構賬戶和特殊專用賬戶仍舊提供現行賬戶管理規定的證明文件。
3.一般賬戶作為備案類賬戶，通過賬戶管理系統向人民銀行備案：納入一般賬戶管理的異地臨時活動賬戶、異地建筑施工賬戶和預算單位專用賬戶仍舊提供現行賬戶管理規定的證明文件，其中預算單位專用賬戶仍需要財政部門的證明文件。異地臨時活動賬戶、異地建筑施工賬戶和預算單位專用賬戶納入一般賬戶管理后，取消對部分專用賬戶現金提取的審批，規定從這些賬戶支取現金可以“按照國家現金管理規定”執行。
（作者單位：中國人民銀行濟南分行）
