歐陽衛民
改革開放30年來特別是進入新世紀以來，我國經濟社會發生了廣泛而深刻的變化。我國實現了從計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體系、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉折。在新的歷史起點，中國人民銀行作為我國支付體系的組織者、促進者和監督者，應當以改革創新精神，進一步完善我國支付體系，促進經濟社會的發展。
一、充分認識支付體系的重要性
從世界范圍看，各國中央銀行特別是發達國家中央銀行的職能表現一定的趨同性。以美聯儲為例，其主要職能有三：一是貨幣政策。貨幣政策非常重要，直接影響資金成本，關系到金融資產的合理配置，對宏觀經濟作用很大。二是金融監管，主要是對銀行機構的監管。三是支付結算。美聯儲制定了許多有關支付結算的法規制度，由紐聯儲直接運營大額支付系統—Fedwire系統，同時對支付體系進行監督，以維護支付體系的安全高效運行及社會公眾對美元的信心。
從發展趨勢看，支付結算在各國中央銀行的地位越來越重要。例如，隨著支付體系日益發達，非現金支付工具使用越來越廣泛，現金的使用量相對就會減少。一個深刻的問題是，隨著支付體系的不斷創新，一些國家滿足交易需求的基礎貨幣量已經下降并將持續下降，從而對這些國家中央銀行執行貨幣政策的方式和效果提出了新的挑戰。又如，在美國Fedwire系統的參與者名單中，排在第一位的就是美國財政部以及各州的財政廳。美國的財政部門直接作為Fedwire系統的參與者，通過單一賬戶將經費撥給相關的預算單位。這說明中央銀行的支付系統在支持公共財政的高效運轉方面發揮了重要作用。
近年來我國支付體系建設取得了重要的進展，而且未來也要朝著發達國家支付體系方向發展。2007年，人民銀行支付清算系統共處理支付業務近600萬億元，約為當年GDP的22倍。其中，大額實時支付系統處理銀行間債券市場券款對付業務（DVP）約50多萬億元，處理同業拆借市場交易支付業務近3萬億元，處理公開市場操作支付業務近4萬億元。在零售支付中，2007年我國銀行卡支付占社會零售消費總額的比重已經達到20％，其中北京、上海更是超過40％。上述數據表明，支付體系在支持我國經濟金融發展、中央銀行其他職能履行以及方便人們生產生活方面確實發揮了非常重要的作用，支付結算作為人民銀行核心職能之一的地位越來越明顯。
二、牢固樹立“大支付”觀念
過去我們談及支付，往往僅指中央銀行的跨行支付，銀行卡支付也僅包括跨行支付。這種理解實際上非常狹隘。這種理解至少遺漏了如下幾個方面：一是商業銀行或支付清算組織的內部支付；二是外幣支付；三是證券結算的支付方面。在日常工作中，我們也僅僅注重研究中央銀行的跨行支付系統，對商業銀行的行內系統只是下發一個接口，既不對其設計進行指導，也不對其運行進行監督。同時，證券結算的資金方面主要采用商業銀行代理形式，人民銀行目前基本沒有涉足。此外，在境內外幣支付系統建立以前，我國的外幣支付安排采用的也主要是商業銀行代理方式，未納入統一的支付體系框架進行研究和規劃。
事實上，行內支付、跨行支付、外幣支付、證券結算以及一些新興的支付形式都是完整支付體系不可或缺的組成部分，任何一個環節或領域出現問題都可能引發系統性風險，影響整個支付體系甚至金融體系的安全穩定運行。最近，國際清算銀行剛發布一個報告。該報告認為，近年來境內外支付系統和結算系統之間的相互聯系越來越緊密。這種相互聯系對于全球支付結算體系的安全和效率具有重要的影響，即一方面將通過降低結算成本和風險以強化全球基礎設施，另一方面將增加系統崩潰在多個系統之間快速傳播的可能性。為應對這一挑戰，中央銀行和其他當局應當拓寬風險管理視野，評價并在必要時調整其現行相關政策。
因此，在新形勢下做好支付結算工作，我們必須樹立“大支付”或者支付體系的觀念，從整體上把握國家支付體系的發展規律。值得指出的是，這次國務院批準的中國人民銀行新“三定”方案關于支付職能中專門增加了一條，那就是“制定全國支付體系發展規劃，統籌協調全國支付體系建設”。人民銀行將按照國務院的要求，協調銀行、證券、保險監管等相關部門，研究制定中國支付體系發展規劃，促進中國支付體系的發展。
三、系統建設與制度建設并重
這幾年人民銀行的系統建設步伐非?？臁Ｔ谥Ц肚逅阆到y方面，人民銀行組織建設了大額實時支付系統、小額批量支付系統、全國支票影像系統、中央銀行會計核算系統、境內外幣支付系統等系統，目前還在組織全國電子票據系統的建設；在管理信息系統方面，組織建設了人民幣銀行結算賬戶管理系統、聯網核查公民身份信息系統、支付管理信息系統等系統。
應該說，我們已經和正在建設的這些系統，在設計和運用上有的已經達到國際先進水平，有的甚至已經走在世界前列。例如，大額實時支付系統、小額批量支付系統和支票影像系統的建成運行實現了支票的全國流通。過去哈爾濱的支票只能在哈爾濱用，現在哈爾濱的支票可以在北京、上海等全國任何一個地方用。又如，聯網核查公民身份信息系統的建設運行，為銀行機構驗證公民身份信息的真實性提供了權威、便捷的技術手段，解決了多年來賬戶實名制無法落到實處的問題。特別是在今年抗擊南方特大冰凍災害和“汶川大地震”抗震救災中，人民銀行構建“支付綠色通道”，保障了救災款項的及時劃撥，為抗震救災和災后重建工作做出了重要貢獻?？梢哉f，90年代以來特別是2000年以后，人民銀行所做的最大貢獻之一就是建成運行了中國現代化支付系統。
值得注意的是，在系統建設迅速推進的同時，我國支付結算制度建設明顯滯后，遺留了需要亟待解決的問題。例如，現在很多票據已經電子化了，那么電子票據到底符不符合《票據法》所定義的票據?又如，電子貨幣、虛擬貨幣到底是不是真的貨幣?它對經濟有什么樣的影響?中央銀行如何對其進行引導和規范?再如，如何規范支付清算系統參與者的準入和退出?在美國，支付清算系統的管理非常嚴格，不僅設置了相應的準入標準，而且要進行持續監督。例如，美國CHIP系統的參與者每年必須將財務報告報送CHIP公司以供審查。在最近的美國次貸危機中，聯邦儲備銀行向國會作證，要求授予其更大的權力，以監管瀕于破產的金融機構可能給整個支付系統帶來的風險。相比之下，我們的支付清算系統的準入和監督政策還比較寬松，相關制度建設還比較滯后，這給我們的工作帶來了被動的局面。因此，我們絕不能忽視制度建設的重要性，應當加強研究探索，盡快建立健全相關法規制度。
四、支付服務要與支付監管相結合
這些年來我們把支付、國庫、現金都劃分到金融服務里面去，將人民銀行的主要職責概括為貨幣政策、金融穩定和金融服務三大職能。我認為這種分類可能存在一定的問題，因為金融業本質上就是服務業。也許有人說貨幣政策不是服務業，但制定和執行貨幣政策的目標就是服務國民經濟發展。也有人說金融穩定不是服務業，但維護金融穩定的目標是確保銀行金融體系的安全穩定運行，保護存款人、投資人的利益，本質上也是服務。因此，無論是中央銀行、商業銀行還是其他金融機構，提供的產品本質上都是服務，金融業本質上就是服務業務。
值得注意的是，即使中央銀行提供的服務廣義上屬于金融服務，但這種服務并不同于商業銀行或其他商業性機構提供的服務。純粹的商業服務遵循的是等價交換原則，而中央銀行提供的是一種公共服務，這種服務并不追求商業利益，而是帶有公共政策目的。更為重要的是，中央銀行不僅要提供公共服務，而且還要進行監管。這些年來，我們比較強調人民銀行的服務職能，逐漸淡化了人民銀行的監管職能同時也模糊了商業服務和公共服務的區別。特別是監管部門分設后，人們往往認為只有銀監會、證監會、保監會才是金融監管部門，而人民銀行只能提供服務，不能或不需要監管職能，這實在是非常大的誤解。就支付職能而言，《中國人民銀行法》明確要求人民銀行應承擔維護支付、清算系統正常運行的職責，并且賦予人民銀行對相關單位和個人執行有關清算管理規定的行為進行檢查監督的權力。因此，人民銀行完全可以依法對支付體系進行監督。
從世界范圍看，目前許多中央銀行的支付監督職責都得到了明確的法律授權。例如，澳大利亞1998年《支付系統（管理）法》允許儲備銀行指定監督對象，決定被監督系統的參與標準以及安全和效率標準，并發布支付體系的發展方向。又如，意大利1993年《銀行法》規定賦予意大利銀行“發布規章，確保清算和支付系統安全和效率”的權力。而且，從國際清算銀行調查的情況來看，對支付體系進行監督已經成為十國集團中央銀行一項正式和常規的職能，并且已經被公認為中央銀行的一項核心職能。相比之下，近年來我們突出了支付服務，而淡化了支付體系監督，認為只要有銀監會監管，人民銀行就可以袖手旁觀。這種觀念必須改變，在支付結算領域，我們必須重新樹立監管意識，做到改善支付服務與加強支付監管相結合。
五、充分利用支付業務信息
支付體系在運行過程中，將會產生諸如支付業務量、金額、資金流量流向等信息，我們將此類信息稱為支付業務信息。深入分析這些信息，有利于更加深刻地了解支付體系的運行狀況，這對于加強支付體系日常監督，做好支付體系改革發展規劃，服務貨幣政策、金融穩定政策的制定和實施都具有重要的意義。
與目前的金融統計、財務會計等信息相比，支付業務信息具有不可替代的優點。一是實時性，因為這些信息直接從支付系統中采集。例如，目前人民銀行建立了支付管理信息系統，通過這個系統可以實時獲得通過中國現代化支付系統的支付業務量、業務金額、資金流量流向等統計信息。二是真實性，因為這些信息是對每筆支付業務的真實記錄。沒有人會無緣無故向別人發起支付業務，因為每一筆支付業務代表的都是真金白銀。因此，只要支付業務發生，那么相關業務信息就是真實的。三是這些信息能夠很好地反映經濟活動，因為所有的經濟活動最后都表現為資金活動，而資金活動的痕跡恰恰留在了支付系統中。例如，如果在支付系統中將全國所有的房地產公司做個標志，那么我們就可以及時統計每天房地產業的資金流入流出金額，從而分析我國房地產業的資金狀況。又如，我們也可以在支付系統中將全國劃分為幾個經濟區，分析各經濟區之間的資金流動情況，從而研究中國資金的地區間流動規律。
這幾年來，我們在支付信息的采集利用方面做了一些基礎工作，例如建立了支付業務采集報告制度和支付管理信息系統；對可疑支付信息也進行了收集、分析、報告和調查，大張旗鼓地開展了反洗錢工作。但是，總體上說，支付業務信息的深化利用還遠遠不夠。我們掌握了這些實時、準確且能反映經濟活動的信息，如果我們不去充分利用，那就像守著一個大油礦不去開發而受窮一樣。因此，我們一定要充分認識支付業務信息的重要價值和潛在作用，加強支付業務信息的分析發掘工作，以發揮支付業務信息的獨特優勢，為宏觀調控和決策提供參考。
六、解剖案件，制定支付風險防范指引
維護支付體系的安全高效是中央銀行的重要職責。維護支付體系安全的一個重要方面，就是要不斷防范和化解支付風險特別是系統性風險。但是，人民銀行作為中央銀行，不可能事必躬親。對于支付領域的風險防范，一個行之有效的辦法就是研究支付風險案例，總結風險防范規律，為金融機構和社會公眾防范支付風險提供指引和提示。
近年來，我國支付結算領域出現的案件很多，例如克隆票據、網銀詐騙、銀行卡犯罪等違法犯罪行為屢屢發生，不僅給當事人造成了損失，而且在一定程度上損害了社會公眾對新興支付工具的信心。在最近人民銀行和公安部聯合開展銀行卡犯罪專項治理行動中，破了很多案子，產生了許多新案例。對這些案例案件，如果我們不去分門別類地加以認真分析，發現支付領域違法犯罪的規律，我們就永遠談不上對支付風險的真正防范，也談不上對金融機構的指導。最近，人民銀行所做的一項重要工作就是收集分析相關案例。我們準備通過對數百個案例的整理、分析，研究支付風險產生和防范的規律，總結提出一個支付風險防范指引。
七、促進支付工具和支付組織的多樣性
我們在研究、思考支付結算問題的時候往往容易片面化。例如，在說銀行卡很好的時候就想還要票據干什么?一想到互聯網電子支付就想我們還要柜臺支付干什么?一想到計算機支付系統非常先進就想還要那些傳統的支付工具干什么?實際上，支付工具的發展有一個演變的過程。在票據出現之前，所謂的支付工具就是貨幣—現金，后來才出現了支票、匯票、本票，出現了各種票據，然后又出現了電子支付。當然，現在電子支付發展得很快，確實也非常方便。然而人民銀行作為中央銀行，在考慮支付工具問題時應當樹立多樣化的觀念，既不要限制某個支付工具，也不要強行運用某個支付工具，一定要按照市場需要讓其順其自然地發展。首先，人們對支付工具的偏好和習慣并不一樣。有的人就是喜歡使用現金進行支付，特別是年紀大一點或生活在農村地區的人們。對于電子支付工具，他們甚至還抱有懷疑的態度。其次，不同的支付工具具有各自的優缺點，可以滿足不同的支付需求。每種支付工具都有特定的設計目的，在安全性、使用成本、方便程度等方面并不一樣。例如，同樣是票據，但匯票和支票就不一樣。支票起到一個通知取款的作用，匯票還有一定的融資功能。匯票持票人在急需用錢的時候可以拿匯票去貼現，貼現銀行還可以轉貼現或者到中央銀行進行再貼現。因此，對待支付工具問題不能片面化，一定要有多樣化的理念。
與之相適應，支付清算組織也應當保持多樣性。目前，我國的支付清算組織已經開始呈現多元化的發展態勢。例如，我們已經有了人民銀行的清算總中心、同城票據清算中心，商業銀行的結算部、信用卡中心，還有阿里巴巴支付寶這樣的電子支付公司，等等。不同類型的支付清算組織在所有權結構、風險管理、收費政策特別是功能定位方面可能并不相同。支付清算組織的多樣化不僅有利于滿足不同的支付需要，同時也讓我們在處理問題時更加穩妥。例如，人民銀行小額支付系統開通通存通兌業務，為老百姓跨行轉賬提供了一個選擇，在一定程度上緩解了“現金搬家”問題。但一些人對此產生誤解，認為一開通通存通兌業務就要取消原來的渠道，甚至認為擠壓市場。事實上，小額支付系統只是提供一個平臺，給老百姓增加一個選擇而已。如果你不愿使用這一平臺，你完全可以不使用這一平臺，繼續走路或打車進行“現金搬家”。當然，這一誤解也提醒我們，在研究支付結算問題時，一定要考慮到它的復雜性和關聯性。你表面上是建立一個支付系統，表面上是推出一個支付工具，實際上它可能涉及到很多人的切身利益，這也是最近支付結算問題比較敏感的一個重要原因。因此，我們在制定支付清算政策、建立相關系統時，一定要堅持幾條原則：一是要對絕大多數銀行業機構有利，二是能夠保護消費者的利益，三是要符合國際發展趨勢。堅持這三個原則，支付結算工作的大方向就不會錯。
八、建立支付行業自律機制
近年來，我國支付服務市場呈現出產業化、市場化、多樣化的發展態勢，支付服務在我國已經形成一個產業。從人員數量上講，目前我國金融業的從業人員大概有兩三百萬人，其中從事支付結算會計工作的大約有六十萬人左右，也就是大約有五分之一的金融業從業人員從事支付行業。從支付服務組織上講，越來越多的非金融機構進入到支付清算服務領域并且市場份額逐步擴大，開始與商業銀行形成激烈的競爭。這種競爭在加速支付創新、提高服務效率、滿足消費者多樣化需求的同時，也引發或伴隨著一系列問題。例如，支付服務業務標準不一，相關設備終端不能相互通用；支付服務定價不透明，一些支付服務組織為擠占市場惡性定價；一些支付服務組織風險防范措施不到位，安全漏洞較多等等。
為解決上述問題，在建立健全相關法律規范、加強行政監管的同時，有必要組建支付業協會、建立支付業的行業自律機制。這不僅是我國支付業發展的現實需要，也是發達國家支付業管理的普遍做法和一般經驗。目前，人民銀行總行正在積極籌備成立中國支付業協會。在有條件的地方，人民銀行省一級分支機構也可以成立支付業協會，在當地民政局、民政廳注冊。支付業協會的職能包括指導、協調和服務，重點是加強行業自律，參與一些規則和標準的制定，做好培訓宣傳等工作。特別是要加強支付服務價格的協調，因為價格問題非常敏感。支付服務應當作為一個產品、市場和行業來定位，其定價也必須符合市場規律，由自律組織商量確定，一些服務由人民銀行定價已經不合適。
九、加強支付領域的合作
首先是人民銀行相關職能之間的配合。人民銀行現有的許多職能都與支付密切相關。例如，金融市場需要支付結算作為支撐，貨幣市場、外匯市場、債券市場、股票市場、黃金市場最終都有一個支付結算問題。又如，貨幣政策的實施也必須依托支付體系。目前，一些中央銀行已經沒有公開市場業務，他們調控利率的主要手段就是借助于支付系統的日間融資和隔夜融資，中央銀行通過其大額支付系統信貸政策來影響貨幣市場供求并調控基準利率。再如，支付系統作為一國重要的金融基礎設施，也是影響國家金融穩定的重要因素。因此，中央銀行相關職能部門之間必須加強合作。
其次是人民銀行與國內相關監管部門之間的合作。如前所述，現代支付體系是一個完整的體系。在這一體系中，既包括資金的支付結算，也包括證券、外匯的支付結算；既包括本幣的支付結算，也包括外幣的支付結算。因此，人民銀行和銀行、證券、保險等監管部門之間必須加強合作，以實現維護國家支付體系安全、高效的目標。特別是在當前分業監管體制下，人民銀行更應該發揮規劃全國支付體系發展的職能，與其他相關監管部門之間建立順暢的協作機制。
再次是加強支付領域的國際合作。經濟金融全球化和貿易區域化、一體化是當今世界不可阻擋的趨勢。隨著中國經濟日益融入國際經濟體系，我們的支付體系建設也要跟上這一步伐。在當前和今后一個時期，一是要繼續做好與俄羅斯、蒙古等周邊國家邊貿本幣結算工作，二是要繼續支持中國銀聯等民族品牌在境外開拓業務，三是要研究加強與其他國家和地區支付系統的連接問題，四是要加強與其他國家中央銀行及相關國際組織的交流和合作。例如，我國建立境內外幣支付系統后，相關發鈔國中央銀行對此都非常關注，我們應注重根據國際標準和慣例做好與相關中央銀行的溝通工作。在國際交往中，我們既要注意遵循國際“游戲規則”，又要注意維護國家和民族利益，注意保護商業秘密和個人隱私。
（作者單位：中國人民銀行支付結算司）
