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預算管理——中國農業發展銀行：政策性銀行預算管控機制的構建
據《中國管理會計》2019年02期，中國農業發展銀行（以下簡稱“農發行”）將全面預算管理視為基于全行總體戰略，采用適合的預算方法編制的、以履職成效和經營績效為核心指標、與經營目標高度契合、業務財務深度融合的預算管理模式，涵蓋資產負債全方位，貫穿經營管理全過程的預算體系。農發行的全面預算管理是從全方位、全過程和全覆蓋三個維度進行構建的。全方位主要體現全面預算管理與戰略管理的銜接與落實；全過程主要體現全面預算管理對業務經營過程的事前預算編制、事中預算執行監控和事后預算實施結果評價與反饋；全覆蓋主要體現全面預算管理需要覆蓋機構、人員、業務和財務的各個方面和環節。
基于中國農業發展銀行的預算管理實踐，可以探討政策性銀行預算管控機制構建的幾個核心問題：
（一）兩類業務經濟增加值目標是全面預算管理的核心
全面業務分析與決策支持流程的首個節點是以目標經濟增加值作為預算分解的起點，從總分兩個層面進行規劃。總體規劃是基于管理會計計量結果，全面剖析全行機構、區域、責任中心、條線、產品等多個維度的業務量、收入、成本、風險、資本、稅收、經濟增加值等要素，量化全行各維度經濟增加值及調節目標。考慮宏觀經濟環境與國家政策導向，對全行新增業務經濟增加值進行總體規劃。
政策性業務目標規劃是在支持國家戰略既定任務目標的前提下，依據政策性業務規模，基于管理會計模型的EVA分析與規劃，充分考慮管理會計模型量化財務可持續性的要求，優先確定政策性業務增量范圍和EVA補給目標。
自營性業務目標規劃是在滿足監管要求的基礎上，基于管理會計模型對各維度全景數據決策分析，量化“價值創造”范圍，確定自營性業務增量范圍和EVA供給目標。
（二）兩類業務預算目標分解配置
預算目標配置是指在總體政策性目標與自營性目標平衡的前提下，對目標進行差異化與精細化的分解，以滿足社會效益與經濟效益的并重并逐級傳導。
政策性業務目標分解：總行根據業務現狀與國家政策目標將政策性業務經濟增加值目標分解下去。根據不同的區域、機構、條線、客戶群等維度進行差異化的分解政策。聚焦重點戰略地區、戰略條線、戰略客戶群進行EVA目標配置，保障重點任務的完成。如：對于重點戰略業務或地區，在各項成本的規劃明晰的情況下，經濟增加值可以小于零，以確保服務國家戰略目標。
自營性業務目標分解：自營性業務目標分配側重于在保障履職前提下，以實現資本管理回報的“相對價值最大化”。
（三）制定兩類業務差異化的考核目標
總行按照EVA預算目標分解結果制定各分行、條線的資源考核目標，根據不同地區的政策任務和資源稟賦實施差異化發展戰略，采用差異化的關鍵業績指標，形成激勵引導的內驅力。政策性銀行以服務國家戰略、創造社會效益為主要發展目標，基于戰略目標與運營機制的不同，考核辦法與商業銀行亦有所差異。在考核評價指標設計方面，不同于一般商業銀行的經濟利潤考核目標，要兼顧財務指標與非財務指標，對政策性業務與自營性業務區別管理與考核，對政策性業務的考核需要更多地關注考核對象的履職能力，比如考慮工作量指標，過去的一段時間里，投放貸款能夠覆蓋并帶動多少建檔立卡貧困人口，完成了多少政策扶持業務量等；從資本占用看，政策性業務（尤其是政策指令性業務）資產的風險權重相對較低，需要占用的資本相對較少，自然地，在EVA考核上所采用的經濟資本成本率相應較低；換句話說，在等量的政策性業務資產和自營性業務資產貢獻等額的凈利潤的情況下，政策性業務資產的EVA值較高。對自營性業務的考核則與商業銀行趨同，更多地考慮業務的經濟效益，在EVA考核中，所采用的經濟資本成本率較政策性業務高。
基于以上考核管理的差異，根據考核方法的不同，各相關業務系統要能夠提供更為精細的考核信息，除了賬戶基礎信息及盈利信息之外，還應包括工作量、資金投向與產出等主要相關信息，從另一個角度講，這些信息也向監管部門展現了政策性銀行服務國家戰略所做的努力。
（四）戰略傳導與預算目標分解
戰略的傳導分解指通過管理會計責任中心，把EVA預算目標與考核目標分解到各責任中心、條線、產品、客戶群、每個員工等經營管理的各個責任單元，是預算管理活動的起點。
在預算目標優化方面，全行建立機構、條線、產品、客戶等多維度預算責任中心。總行下達各分行預算目標，分行根據總行下達的目標分解結果配置各分支機構、業務條線、產品、客戶的預算目標與業務執行計劃。
在考核目標方面，各部門、機構、條線、員工均需按照預算目標分解落實到每個責任單元，對每個責任單元預算目標完成情況進行考核，為獎懲制度的實施和工作改進措施的形成提供有效的支撐。
（五）預算執行監測與動態調整
政策性銀行以服務國家戰略為中心，政策性業務的落實至關重要，這就需要保證能夠對任務完成目標進行準確地傳導與精確地把控，確保政策執行效果。執行情況監測與決策調整是指從業務經營、成本控制等方面對發生的經營活動進行監測，過程中進行目標差異分析、控制和矯正偏差，使之能達到或符合預定的目標和標準。
政策性銀行對機構、區域、客戶等維度建立月度、季度、年度預算執行監測體系。對各維度下政策性業務的社會效益與自營性業務的經濟效益完成情況進行監測，對重點戰略任務進行全方面監測，對其周期性經營成果進行多層級跟蹤，隨時掌握了解業務的發展情況，并在周期內進行目標差異分析，控制和矯正偏差，使經營活動朝著既定的戰略目標逼近。
（六）考核評價與戰略優化
考核評價與戰略優化主要是通過現有預算管控機制評估戰略規劃執行的實際效果，優化機制的有效性，對業務全過程進行驗證。與事前戰略決策的量化分析形成效益閉環，進一步強化執行者的執行力，提高資源配置的效率，進而促進銀行整體戰略優化。考核評價方面，通過預算執行結果和其他考核關鍵業績指標的實際表現衡量關鍵業績指標設置的適當性，檢驗經營戰略的合理性，促進戰略優化。
