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近年來，中央建筑企業一方面積極貫徹落實國家深化國有企業改革的精神，推進國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股，通過市場化等方式入股非國有企業；另一方面積極參與基礎設施投資項目以及“走出去”參與“一帶一路”沿線國家基礎設施投資建設，企業實現快速發展，經濟效益也得到提升。但隨著包含參股在內的投資活動越來越多，管理難度越來越大，投資風險也日益顯現，成為影響中央建筑企業健康發展的主要因素，是企業管理者必須積極面對并加以解決的重要難題。

強化參股監督管理是國家層面深化國有企業改革的重要舉措、國資監督層面管資本增活力的有效途徑、行業層面風險管控的客觀需要、中央建筑企業集團層面高質量發展的內在要求。加強包含參股在內的投資監督管理，防范參股風險是中央建筑企業集團建設世界一流企業的必然要求。筆者以《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(國發[2015]54號)和國務院國資委印發的《關于中央企業加強參股管理有關事項的通知》（國資發改革規[2019]126號）等文件為背景，結合中央建筑企業集團實際，從總體思路、原則、內容和保障措施等方面構建多維度參股管理監督體系。

構建中央建筑企業集團多維度參股管理監督體系的總體思路是“一核心、一主線、八維度、三保障”（如圖1所示），即“以問題為導向、以創新提升解決問題能力為核心”；遵循“堅持促進發展和監管規范兩手并重、兩手都要硬，對參股企業必須做到派得進關鍵人員、管得住重大決策事項、控得住參股風險、防得住‘只投不管’的參股投資，確保國有資產保值增值”這條主線；深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，構建包含“戰略先行、制度健全、決策科學、派得進人、監管嚴格、回報合理、退出順暢、追責問責”八個維度的參股管理監督體系，從加強組織領導、筑牢內控體系和堅持人才培養三個方面提出多維度參股監督管理的保障措施，實現規范參股管理，強化監督問責，增強中央建筑企業集團經濟創新力、競爭力和抗風險能力，實現投資回報價值最大化，有效維護國有資產安全。

一是增強活力和強化監管相結合。這是參股管理必須把握的重要關系，增強活力是做強中央建筑企業集團的根本要求，加大參股投資力度，帶動設計施工等主責主業增長，是中央建筑企業集團發展的源動力；加強監管是中央建筑企業集團參股投資的重要保障，要切實做到兩者的有機統一。

二是內部監管和外部監管相結合。這是參股管理必須遵循的基本原則，內部監管包含對參股企業運行監測、財務決算審核、“三會”議案審查和產權管理等；外部監督是中央建筑企業集團選派人員到參股企業行使股東權利等。兩者相輔相成，共同形成監管合力。

三是集中管控和分級管控相結合。這是參股管理需要采用的科學方法，集中管控是中央建筑企業集團參股風險防范的核心；分級管控是中央建筑企業集團參股管理的落腳點，兩者缺一不可。

四是依法合規與責任追究相結合。這是參股管理必須堅持的基本要求，依法合規是中央建筑企業集團參股管理的底線；責任追究是強化中央建筑企業集團參股管理的手段，兩者是互補與遞進關系。

（一）強引領，明確企業參股投資方向

投資活動必須符合企業整體發展戰略并納入規劃管理，因此，強化戰略引領，制定包含參股在內的投資子戰略有助于承接企業發展規劃，進一步明確包含參股在內的投資發展戰略、發展方向和重點任務。

一是以投資質量和效益為中心。以參股投資帶動全產業鏈協同發展，不僅有利于中央建筑企業集團提高市場占有率，新增優質資產，提高經濟效益，還有利于合理利用和配置有限資源，優化完善產業布局，促進企業健康有序發展。中央建筑企業集團在“十四五”發展規劃的基礎上可制定基礎設施投資業務“十四五”規劃，注重投資質量和運營效率，以獲取可觀、持續的現金流，實現自我造血、循環發展；除保持傳統優勢設計施工等主責主業增長外，有計劃開拓新型參股投資領域，如綠色低碳、生態環保、資源利用等。

二是嚴格管控總量。中央建筑企業集團應積極響應國家有關基礎設施投資建設改革變化要求，按照財政部辦公廳《關于規范政府和社會資本合作PPP綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）和國務院國資委《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管[2017]192號）以及財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金[2018]54號）等文件要求，加強監督，規范操作，按規定投資PPP項目，嚴格控制投資規模。中央建筑企業集團必須做好內部風險隔離，明確所屬二級子企業開展PPP業務規模的上限不得推高整個集團合并層面資產負債率管控目標；對資產負債率高于85%或近2年連續虧損的所屬二級子企業不得單獨投資PPP項目，確需投資時須與系統內滿足資產負債率和盈利要求的其他二級子企業聯合投資。

（二）建制度，規范參股投資管理行為

一是制定專門的參股監督管理制度。大部分中央建筑企業集團在國企改革三年行動中已制定參股監督管理辦法并實施，辦法涵蓋參股監督管理機構與職責、組織實施、決策管理、股權處置及投資退出、監督與追責等方面。還未建立參股監督管理相關辦法的中央建筑企業集團應抓緊制定完善，促進企業參股管理制度化、規范化。

二是系統梳理建體系。對已有的涉及參股管理的相關制度條款進行系統梳理，對存在不符合管理要求和相互矛盾的內容進行修訂，對存在管理制度空白的及時補充完善，形成一個基本制度和N個支撐或配套制度的全過程監管的參股管理體系。中央建筑企業集團應結合國務院國資委《中央企業投資監督管理辦法》《中央企業境外投資監督管理辦法》等辦法，制定《投資監督管理辦法》《境內基礎設施投資監督管理辦法》《房地產投資監督管理辦法》《境外基礎設施投資監督管理辦法》《控股子公司、參股公司的股東（大）會、董事會、監事會議案審查管理規定》《委派的外部董事監事監督管理辦法》《投資項目后評價管理辦法》《境外投資財務管理規定》《產權管理辦法》《產權轉讓管理規定》《資產評估管理規定》《產權登記管理規定》《違規經營投資責任追究實施辦法》等與參股監督管理相關，涵蓋參股管理事前、事中和事后監管的支撐制度體系。

三是配套制定監管承接制度。所屬二級子企業按照“誰投資、誰負責”的原則履行參股管理監督職責，有效承接中央建筑企業集團監管辦法，結合本單位實際和監管的需要，制定相關參股監督管理承接落實制度。中央建筑企業所屬二級子企業應制定《對外參股股權投資監督管理實施細則》等管理制度，明確監督管理職責和分工、決策和審批流程等；對現有的涉及參股監督管理的相關制度條款進行系統梳理，對不適用條款進行修訂和完善，形成一套適用所屬二級子企業的參股監督管理制度體系。

（三）慎決策，控制參股投資源頭風險

一是把好決策審批關。中央建筑企業集團參股投資決策由經理層擬定工作建議方案，黨委常委會前置研究討論，董事會決策，授權管理層級只限本級和二級子企業，超過一定額度納入“三重一大”管理，由中央建筑企業集團總部決策。有的中央建筑企業集團明確本級及所屬子企業參股（不論參股金額或持股比例大小）須由集團總部統一決策，未經決策不得投資；參股投資項目一般以所屬二級子企業為投資主體，由二級子企業董事會審議通過，上報集團總部履行決策審批程序；集團總部投資管理部門牽頭組織對所屬二級子企業參股投資方案進行評審，項目評審通過后，視出資金額或權屬投資規模及預期收益指標，投資管理部門負責草擬項目上會議案，提交相關決策會議進行審議，并根據決策結果向投資單位反饋審議意見、辦理項目批復。特別新設法人的參股，嚴格甄選合作方，對有民營企業、民營資本和自然人合資合作的項目慎重決策。

二是把好盡職調查關。參股投資項目盡職調查是實施投資項目的起點，事關中央建筑企業集團參股投資能否帶來預期回報。基于此，中央建筑企業集團應要求相關投資單位對擬參股的項目進行認真細致的盡職調查，可通過各類信息平臺、第三方調查等方式審查參股企業和其他股東性質、資質、信譽，必要時可聘請會計師事務所、律師事務所等中介機構進行財務、法律、風險防范等方面的咨詢和評價。

三是做好參股投資風險分析。參股投資風險分析重點是查找項目可能存在的各類風險，明確哪些風險是可以防范的，哪些風險是通過環境變化可能會發生轉移的，哪些風險是無法避免但通過制定嚴格的應對措施可以化解的。對投資單位擬受讓股權的參股投資，需對參股企業的股權結構、經營和管理現狀、近三年財務狀況、未來發展目標和盈利能力、股權受讓方案、主要風險及應對措施等進行全面分析；對投資單位擬增資擴股的參股投資，還應關注參股企業近三年盈利和分紅情況，明確增資資金使用計劃，分析增資擴股后參股投資單位實際權益。

四是把好可行性研究報告編制關。項目可行性研究報告是參股決策重要依據，編制前應結合參股投資風險分析，對擬參股企業的市場前景、投資必要性、交易結構和持股比例及治理結構合理性、經濟和技術可行性、風險可控性、投資退出機制等進行充分論證。

（四）派人員，行使參股國有股東權力

中央建筑企業集團所屬的投資單位根據參股項目批復組織實施，其中一項重要工作就是向參股企業選派人員，這是有效行使國有股東權益的前提。

一是把好選派人員任職關。投資單位按照《公司法》等法律法規，依據參股公司章程約定，向參股企業選派人員一般從中央建筑企業集團總部部門負責人、所屬子企業領導班子成員或部門負責人中產生，應具有較高的政治素質、強烈事業心、履行崗位職責所必需的專業知識等。

二是把好選派人員聘用與解聘關。由投資單位人力資源部門根據參股公司章程約定和法人治理結構需要，提出擬任股東代表、董事、監事或重要崗位人選及任職參股企業的建議方案，履行相關用人程序后，按照規定辦理外部董事、監事派出、聘任等手續；對因工作原因調整解聘的，解聘程序參照選聘執行。選派的股東代表、董事和監事兼職不得超過5家；董事長、經理層和財務管理等關鍵人員須為專職，常駐參股企業；選派人員在同一參股企業中累計最長任期不得超過2屆或6年，期滿時應進行輪換。

三是把好選派人員履職盡責關。選派人員應遵守法律法規和投資單位相關規定，對投資單位負有忠實和勤勉義務，依法行權，督促參股企業依法合規經營，維護股東權益；在收到參股公司擬召開股東（大）會、董事會、監事會通知及相關材料后，相關選派人員提出初步審查意見報送投資單位，投資單位組織開展對議案審查，根據審查結果按決策權限報領導審批或履行相關決策程序后，授權選派人員行使表決權。會議結束后，選派人員應及時將會議審議及表決結果報送投資單位，并將會議材料轉主責部門存檔。

四是把好選派人員管理關。投資單位董事、監事會辦公室是管理外派董事、監事的主責部門，定期組織對選派人員進行法律法規以及參股管理相關知識培訓，提升選派人員的監管水平；選派人員每季度末向投資單位書面報告履職情況及參股企業生產經營和財務狀況，提出相關意見和建議，按照干部管理權限，每年年底選派人員向投資單位職工代表大會或人力資源部門述職，由其負責對選派人員進行考核評價，考核不合格或未能有效維護股東權益的選派人員，投資單位履行相關程序后及時撤換解聘。因選派人員對參股企業重大情況、重大問題未報告、未及時報告或報告嚴重失實導致投資單位遭受損失的，應追究其責任。

（五）嚴監管，守住參股投資風險底線

一是嚴格財務監管。中央建筑企業集團所屬投資單位相關職能部門人員及時通過選派人員或其他途徑了解和掌握參股企業生產經營、財務數據等情況，協同選派人員共同對參股企業的經營狀況進行分析，查找有無異常情況；對因持股比例小、無選派人員到參股企業的，投資單位的董事、監事會辦公室應牽頭與參股企業建立日常工作聯系機制，負責獲取參股企業年度報表及生產經營等情況，發現異常及時剖析原因、查找根源。對于發生較大虧損、關聯交易占比高、無動態應收賬款金額大且賬齡長以及擬變更實際控制人或重要股東、對外重大投融資和擔保、擬變更年報會計師事務所等事項，應加大風險排查力度，及時采取應對措施，防止發生參股損失。

二是守住風險底線。中央建筑企業集團應規定投資單位參股新設公司時不得對參股企業其他股東出資提供墊資；對原有參股企業增資擴股、降低持股比例或退出參股時，必須履行資產評估備案等程序；在PPP項目股權合作中，不得為其他方股權出資提供擔保、承諾收益；項目債務融資需要增信的，原則上應由項目自身權益、資產或股權投資擔保。不得新增因持股比例小按參股公司章程約定無權選派人員的參股投資項目。

三是規范產權管理。中央建筑企業集團各級企業根據國務院國資委《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》規定，對包含境內外全資、控股和參股企業在內的所有占有、變動和注銷產權都必須在“國資委產權管理綜合信息系統”逐一登記、應登盡登。同時，有條件的中央建筑企業集團可開發產權登記核查模塊，通過定期與內部投資管理信息系統、財務共享服務信息系統、財務報表信息系統，以及國務院國資委國資監管平臺等信息系統建立互聯互通機制，實現對中央建筑企業集團范圍內所有產權登記數據的自動核對，自動出具核查報告，核查發現產權登記是否存在及時性、準確性和完整性等問題以及參股權取得、轉讓是否存在應履行但未履行資產評估備案、進場交易程序等問題，確保國有權益得到充分保障。

四是加強內部協同監督。中央建筑企業集團總部在對所屬子企業開展巡視巡察、內部審計、財務監察等各類檢查中，應將企業負責人任期內存量和新增參股投資決策程序是否合規、手續是否齊全、監管是否落實等列入重點檢查或審計內容，逐項檢查，不留死角，形成監管合力。

（六）重回報，加強參股投資價值管理

一是明確參股投資回報目標。中央建筑企業集團應將參股投資分為拉動型和戰略型參股投資，拉動型參股投資考慮股權增值、股息和分紅、直接拉動的生產經營利潤后，股權投資稅后財務內部收益率不得低于5年期以上貸款市場報價利率的2倍；戰略型參股投資稅后財務內部收益率不得低于5年期國債利率水平。投資單位應以決策時確定的財務內部收益率為目標，強化過程管控，及時糾偏，如由于各種原因導致目標未能實現時，要嚴格按相關規定扣減投資單位主要負責人績效工資和追責問責。

二是注重參股投資價值管理。對參股管理規定每半年對實施、運營中的參股投資項目進行跟蹤分析，針對外部環境和項目本身情況變化，合理運用增持、減持或退出等方式加強參股價值管理。如出現影響投資回報實現的重大不利變化時，應當研究啟動中止、終止或退出機制。按照中央建筑企業集團投資項目評價管理辦法，由審計部門牽頭、其他部門配合對參股投資進行過程評價和后評價。通過對參股企業財務狀況分析，核實參股投資收益和增減變動趨勢，對持有滿5年未分紅、長期虧損或非持續經營的參股企業股權，要組織投資、財務、法律等部門人員進行價值評估，如認定屬于低效、無效參股投資，應啟動清理退出程序；如屬于戰略性持有或者需要培育期的投資，應動態跟蹤了解參股企業發展情況和財務狀況，發現異常有應對措施，防止損失擴大。

（七）擇退出，確保操作流程合法合規

選擇適當時機退出并依法合規轉讓是盤活存量資產，實現企業效益最大化，降低投資損失風險，不斷提高國有資本配置效率的必要手段。

一是劃定退出邊界。針對戰略型投資參股和歷史遺留存量參股，若在對參股企業運行監測時發現其存在市場占有率持續下降，經營狀況持續走低，融資規模持續放大，連續3年出現較大虧損，超過5年未分紅等達到退出邊界條件的情形時，經過認真研判，除戰略性持有或維護社會穩定參股（主輔分離輔業改制持股）繼續持有外，原則上應清理退出，避免參股損失。

二是達到辦法規定退出。按照中央建筑企業集團參股相關管理規定，對集團總部已明確要求參股清理退出的；投資單位近3年連續未實現可研報告預期目標的；選派人員在參股企業難以依法行權、或合作方拒不履行參股協議約定義務、或拒絕提供參股企業年度財務審計報告和生產經營數據資料滿1年的；參股企業違法違規經營且拒不整改滿1年的；已觸發參股協議約定的投資退出條件；投資單位經評估論證后認為應全部或部分退出等，對符合上述任一條件的參股應選擇清理退出。

三是依法合規處置。參股股權處置可采用股權轉讓、減資、清算等方式，投資單位應從降低處置成本、提高處置收益方面比選處置方式及時機，依法合規處置。依據國務院國資委、財政部《企業國有資產交易監督管理辦法》（國務院國有資產監督管理委員會、財政部令第32號）和中央建筑企業集團產權轉讓監督管理相關規定，參股股權轉讓的，投資單位應履行相關決策審批程序后，按照規定對參股企業開展審計，委托國務院國資委資產評估機構備選庫中的資產評估機構對擬轉讓參股企業進行資產評估，經備案確認的評估結果作為產權轉讓定價依據。股權轉讓必須在國務院國資委指定的北京、天津、上海和重慶四家產權交易機構任一家進場交易，產權轉讓完成后，轉讓方及時辦理產權變更登記并配合受讓方辦理工商變更等手續。對違反相關產權轉讓管理相關規定的，中央建筑企業集團投資單位、參股公司選派人員負有直接責任的主管人員和其他責任人，按有關規定追究相關責任。

（八）強問責，發揮執紀追究震懾效應

堅持依法依規問責、客觀公正定責、分級開展追責，以追究形成震懾，以問責促整改是深化參股監管的重要手段。

一是違規違紀問責。投資單位在參股管理中違反國家法律法規和企業規章制度，視情形給予批評教育、通報批評、停職、降職、免職和紀律處分。中央建筑企業集團應規定，對違反投資決策程序、未按規定推薦選派人員、選派人員失職瀆職、未實現投資預期目標等有關單位采取通報批評、扣減年度業績考核得分、暫停對外投資等處罰措施，同時對相關責任人進行問責。

二是違反禁止性規定追責。中央建筑企業集團應規定，對投資單位未經本級公司章程規定決策程序和未經上級單位審批同意，擅自或越權對外投資參股企業；違反PPP業務參股投資禁止性規定，主觀盲目自行決策，造成投資損失；未履行投資項目開工報告審批制度，擅自開工；向上級部門瞞報、虛報、遲報項目重大數據、信息；違反財經紀律有關參股監督管理禁止性規定的，除嚴格按照規定給予相關責任人通報批評或紀律處分外，導致資產損失或不良后果的，還要按照相關辦法進行追責。

三是嚴格責任追究。按照國務院國資委和中央建筑企業集團及所屬子企業《違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》相關規定，投資單位有關人員在參股經營投資管理中如違反國家法律法規、國有資產監管規章制度和企業相關管理規定，應對相關責任人進行追責處理，涉嫌犯罪的，移送國家監察機關或司法機關處理。

（一）加強組織領導，為全面落實提供有力抓手

堅持黨對國有企業的領導，充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用，把完善黨和企業監督體系融入到企業發展規劃實施之中。

一是落實主要領導負責制。中央建筑企業集團及各級企業參股監督管理的好不好，與企業主要負責人重視程度分不開，因此，提升中央建筑企業集團參股管理水平，做深做實參股工作，應落實主要領導負責制。

二是貫徹落實文件精神。根據國務院國資委《關于中央企業加強參股管理有關事項的通知》《關于做好中央企業參股經營投資自查整改工作的通知》等文件要求，中央建筑企業集團應加強組織領導，主要負責人組織會議進行動員布置，所屬各級子企業認真查找在合作方選擇、決策審批、財務監管等方面存在的問題，召開專題會逐一落實整改方案，對一些認定為低效無效的參股投資，責成相關部門提出處置議案，履行相關決策程序后依法依規進行處置。

三是落實職責分工。針對中央建筑企業集團總部參股管理部門職責不清、碎片化管理、部門之間沒有形成合力的現狀，主要領導和分管領導應帶頭下基層調研，了解和掌握參股監督管理短板，聽取各方意見后，經會議集體研究明確各職能部門分工。中央建筑企業集團應明確總部投資部門是參股投資管理牽頭和歸口部門，主要負責制定參股投資管理制度和年度投資計劃并監督執行，組織參股投資目的可行性研究報告評審以及參股企業的股權轉讓、增減資、清算、核銷等處置并提交議案履行決策程序等；董監事會辦公室負責總部參股企業的股東代表、董事、監事的履職管理和支持服務工作；規劃發展部門負責統籌公司產業布局和法人層級及數量管控；財務部門負責參股企業的產權登記、資產評估及備案、產權交易、參股企業關聯交易等相關管理工作；人力資源部門負責公司總部參股企業的股東代表、董事、監事和高級管理人員等推薦人選的備案審批工作；法律合規部負責公司商標字號及參股企業公司章程管理，對總部參股投資有關投資協議和股東協議等重要法律文件進行審核，對其他相關法律事務提供支持等。只有做到中央建筑企業集團及所屬各級子企業及各部門齊抓共管、各負其責，才能為全程全面參股監管提供協調和支持保障。

（二）筑牢內控體系，為參股監督提供堅固防線

中央建筑企業集團要認真落實黨中央、國務院關于防范化解重大風險和推動高質量發展的決策部署，將參股監督管理作為內控重要內容來抓，建立健全以風險管理為導向，合規管理監督為重點的規范有效的內控體系。

一是完善內控體系建設。以“強內控、防風險、促合規”為目標，通過推進一體化體系建設，進一步整合優化參股內控、風險和合規管理制度，形成以內控體系建設與監督制度為統領，各項具體操作規范為支撐的“1+N”參股內控制度體系，實現參股“工作有標準、審批有程序、過程有監督、結果有評價”管理目標。

二是強化參股內部控制與風險防控。中央建筑企業集團按照《企業內部控制基本規范》及其配套指引要求，從內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五個方面，加強內部控制與風險管理、合規體系的融合建設。建立參股投資風險識別、評估、控制、預警、化解和應急處置及監督機制，堅持事前預防為主，事中控制、事后補救為輔的工作原則，實現對參股風險全流程管控目標。

（三）堅持引培并舉，為團隊建設提供人才保障

一是對短期內急需的投融資管理人才，通過面向社會公開招聘、高薪聘請等方式引進，充實到參股投資及監督管理崗位上。

二是按照既滿足當前需要又考慮長遠發展的思路，深化校企合作，引進層次高、專業對口的畢業生，或與高校合作采用“訂單式”培養，為企業儲備一批投融資管理人才。

三是與知名投融資機構簽訂戰略合作協議，選拔一些精通經營管理又懂財務和法律知識的人員到企業掛職鍛煉或委托高校進行專業化培訓，滿足參股及監督管理人才需要。通過引培并舉，形成數量充足、結構合理的梯級參股管理及監督人才隊伍，為企業持續健康發展提供堅強的人才保障和智力支持。