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資興市緊緊圍繞中央國務院和省委、省政府的決策部署，在上級財政部門的支持指導下，積極施為，開拓創新，穩步推進全面預算績效管理。通過近年來的探索與實踐，預算績效管理工作取得了階段性成果，全方位格局初步形成、全過程鏈條基本貫通、全覆蓋體系不斷健全。但在實際推進的過程中，仍然存在著一些亟需解決的問題，影響著預算績效管理提質增效，制約全面預算績效管理順利實施。
一、實施成效及主要做法
全面實施預算績效管理以來，資興市在夯實制度基礎、完善績效指標體系、擴大管理范圍、創新工作方法、狠抓管理環節、注重結果運用等方面，取得了一定的成效。
（一）建章立制夯實基礎，構建全方位
一是相繼出臺《資興市預算績效目標管理辦法(試行)》、《資興市預算運行監控管理辦法（試行）》、《資興市預算支出績效評價管理辦法（試行）》、《資興市預算支出績效評價結果應用管理辦法（試行）》等管理環節指導性制度文件，規范績效管理環節操作流程；二是以市政府名義印發了《資興市財政專項資金管理辦法（試行）》，明確規定專項資金實行全過程、全方位、全覆蓋預算績效管理，開展財政再評價，評價結果作為預算安排的重要參考依據。三是建立健全以績效為核心的資金管理制度，落實“一個專項一個管理辦法”的要求，經市政府同意，制定了《資興市市本級專項工作經費預算績效管理辦法》、《資興市招商引資工作經費績效管理辦法》、《資興市政府債務項目績效管理辦法》等專項資金績效管理辦法。四是研究建立完善的績效指標體系。一方面在上級財政部門建立共性指標體系框架基礎上，豐富和充實共性指標。另一方面研究制定個性指標，注重指標的收集和積累。著力加強分行業、分領域、分類別的個性指標收集整理研究，通過調用財政部預算司印發的《分行業分領域績效指標和標準體系》和省財政廳建立的各類專項資金個性指標，參閱廣東省績效指標庫（重點項目績效目標申報表），借鑒北京等全國績效管理先進省市建立的指標庫，結合本市實際，不斷完善更新績效指標和標準體系的設置，供市直部門和鄉鎮街道等預算部門選擇使用。
（二）由點到面，逐步擴圍，實現“全覆蓋”
從一般公共預算資金逐步向政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等其他“三本預算”延伸；從項目支出逐步擴大到專項支出、部門整體支出、政策支出等預算支出類型；從市直主管部門逐步延伸到鄉（鎮）街道和資金使用終端，逐步推動預算績效管理擴圍升級，從而實現所有支出類型、所有預算資金、所有預算單位全覆蓋。2019年全市237個預算部門單位（含鄉鎮學校）年初預算30.36億元一般公共預算資金納入績效管理范圍，2020年全市211個預算部門單位（含鄉鎮、街道辦事處）的37億預算資金(除社保基金外的三本預算資金)納入績效管，2021年全市200個預算部門單位（含鄉鎮、街道辦事處及鄉鎮學校）40.91億資金(含三本預算資金)納入績效管理，2022年全市200個預算部門單位（含鄉鎮、街道辦事處及鄉鎮學校）44.08億資金(含部分社保基金的四本預算資金)納入績效管理，2023年建立預算調整與績效目標調整同步機制，將績效目標申報與年初預算編制和年中預算調整完全融合，實現無績效目標無預算安排，績效目標全覆蓋。并逐步拓展到政府采購項目、3P項目、政府債務項目、政府購買服務等領域的績效評價。2020－2023年度對全市政府投資項目及政府專項債券項目開展了績效評價（含自評），并聘請第三方專業機構對政府購買服務人身商業保險資金、資源枯竭城市轉移資金、清滁公路PPP項目、創新創業基地建設運營（標準化廠房）PPP項目等進行績效評價，拓展了績效評價的深度和廣度。
（三）創新方法提質增效，建立“全過程”
推行“四結合”，建立績效管理全過程閉環管理。一是將績效目標申報與部門預算編制結合。單位在部門預算系統中同時完成預算編制和績效目標申報，實現無績效目標則無預算資金安排，通過“二上二下”審核流程，將預算資金審核與績效目標審核同步；二是實行績效運行監控與部門預算執行雙結合。將績效目標的實現程度、項目實施進度與預算執行進度動態結合，對于資金使用偏離績效目標的及時預警糾偏，確保績效目標如期保質保量實現；三是績效自評與部門決算結合。部門單位績效自評充分利用決算數據，整合決算軟件系統，依托自主開發績效自評模塊，實現部門整體績效自評、項目績效自評預決算數據的自動提取匯總，提高績效自評質量與效率。四是將評價結果與下年預算安排結合。將專項資金項目績效評價結果作為預算審查的佐證資料，預算資金安排、政策調整與評價結果掛鉤。實現績效管理與預算決策、編制、執行、監督及完成有機結合，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程閉環管理績效管理機制。
（四）注重結果優化資源，邁向“一體化”
明確將績效目標審核結果、績效評價結果作為是否納入項目庫、進行預算調整和預算安排的前置條件和重要依據。無績效目標和績效目標審核未通過的不納入項目庫，不列預算安排，績效評價結果差或較差的，少安排甚至不安排預算。做到“無目標無預算”、“花錢講效益，無效就問責”。體現在：一是績效目標結果運用。2019－2022年初績效目標申報17.95億元、20.57億元、22.70億元、24.87億元，2023年起，在年度預算執行過程中，涉及預算調整和新增項目的，在預算調整和申請預算時一并填報相應績效目標，從而強化預算編制源頭管控，真正實現績效目標全覆蓋，將績效目標管理與預算編制深度融合。二是績效評價結果運用。2019年，我市在全省率先開展專項工作經費預算績效評價，并將評價結果與預算安排直接掛鉤。其中2019年績效評估時核減了相關項目支出資金7396.92萬元，2020年績效評估時核減了相關項目資金5490.1萬元，2021年績效評估時核減了相關項目及資金1760.05萬元。2022年預算執行中，財政根據2021年重點專項資金績效評價結果及市委、市政府的決策部署，對2022年我市財政預算進行調整，大力壓減一般性支出，將所有單位的專項工作經費在上年的基礎上壓減30%，優化財政資源配置，調整支出結構和方向，其中調增支出12583.49萬元25個項目，調減支出2223.3萬元22個項目，并首次把全市干部職工績效獎勵、困難群眾生活救助資金等全額納入預算安排。
二、存在的問題
預算績效管理是一個由眾多環節組成的復雜動態管理系統，在實際推進的過程中，存在諸多問題，成為制約我市全面預算績效管理有效推進的主要障礙。
（一）績效理念不強，缺乏“我要有績效”的主動意識
預算績效管理是以突出“產出”和“效果”為導向的新型管理理念和方法，它與傳統預算管理理念存在著很大的不同。長期以來的“以收定支”的預算管理模式，導致形成了根深蒂固的傳統觀念，即“重分配輕管理、重支出輕績效”，一些部門認為僅是做到把錢合法合規的花出去就行，至于資金使用后產出多少與效益的大小與己無關。盡管預算績效管理工作已經全面鋪開，但一些部門和單位仍停留在對預算績效管理的粗淺認識上，對全面實施預算績效管理的重要性認識不足，使得絕大多數預算部門對預算績效管理產生抵觸情緒和畏難情緒，在推進工作過程中，存在著虛以應付、敷衍了事、完成任務的不良心態。加上財政部門自身對績效管理認知也有些模糊不清，部分資金管理股室認為資金使用績效都是績效管理股一家之事，存在內部認識不一致、工作配合不強等問題。導致當前重產出、重效果的績效管理理念尚未深入人心，從“要我有績效”的被動要求轉變為“我要有績效”的主動意識尚需一定時間。
（二）專業實施人才緊缺，“人少事多”矛盾突出。
預算績效管理是一項專業性較強，覆蓋面廣的綜合系統性工作。對績效管理工作的實施者有著一定的專業素質要求，既需要其具備基本的財務審計知識，又要求其對項目或相關業務非常熟悉，還要了解掌握國家相關政策，才能保證預算績效管理目標的實現。而當前人員配備與工作需求矛盾較為突出：一是作為績效管理責任主體的各預算部門內部不會設置專門機構和人員負責績效管理工作，預算績效管理工作往往是財務部門負責（部分單位沒有財務部門，財務人員也是兼職的，不懂財務知識），而財務人員更多的是對財務知識較為熟悉，缺少項目和業務專業知識和管理經驗，導致難以對績效目標指標設置及評價標準等績效管理的核心內容做出較為合理的判斷，進而影響績效目標和評價結果的質量和效果。二是財政部門作為本地區預算績效管理的核心部門，一般配置有專門的機構和工作人員負責預算績效管理工作，但因受改革時間緊、任務重、量大面寬，內部部門間合力不足等因素影響，預算績效管理專業人才同樣匱乏，面臨“人少事多”矛盾突出，尤其是基層縣市財政部門，很難按時保質保量的完成各項工作。三是預算績效管理工作起步時間晚，基礎薄弱，沒有現成的經驗學習借鑒，只能在工作中邊做邊學、在學習中積累，短時期內只能停留在表面，很大程度上制約了預算績效管理工作的有效推進。
（三）預算績效指標和評價標準體系不健全
績效指標體系的建立，一直是預算績效管理有效實施的基本條件。多年來，受多種因素影響，預算績效指標體系的建立一直不夠完善，特別是對于地方政府，建立一套適合其應用的評價指標體系一直是難題。一方面，全國通用的共性指標體系尚未覆蓋“四本”預算資金。財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）規定了一般公共預算、國有資本經營預算和政府性基金預算的共性績效指標框架，而社保基金預算績效指標體系仍處于探索階段，部門整體支出績效指標體系框架也有待重新設定。盡管2020年我市參照財政部和省財政廳的共性指標框架出臺了共性評價指標體系，制定了《專項資金績效評價共性指標表》《部門整體支出績效評價共性指標表》，但隨著近年財稅體制改革的深化，財政職能不斷變化，以及預算支出范圍逐步擴大，出現一些新情況新問題，已經形成的績效評價指標不能與之相匹配，很多內容難以量化衡量，難以及時動態調整。另一方面，個性指標體系還未完全建立。雖然部分省級主管部門組織制定了本地區績效指標庫，但大部分地區還未真正建立一套完整的分行業、分領域、分層次的核心個性績效指標體系。目前資興市除教育和醫療兩大系統相對統一完整、行業相關性強的個性績效指標外，其他行業主管部門尚未建立本行業完善的個性績效指標體系。此外，由于沒有統一的共享機制，省級各地區已經制定的績效指標體系也不能共享，一定程度上造成資源浪費。
（四）績效管理約束力不強，主體責任不明
一是責任約束不硬，地方和部門組織領導力不強。《實施意見》明確規定：地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體，地方各級黨委、政府主要負責同志對本地區預算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效負責。但在績效管理工作推進中，政府和部門單位績效是“一把手”的責任沒落實到位，尚未成立預算績效管理領導（工作）小組，負責組織協調指導本地區本部門績效管理工作，預算績效管理工作僅由財務部門、財務人員單打獨湊應付完成。二是激勵約束不強，預算績效管理結果與激勵約束機制沒有形成有效銜接。實施預算績效管理的目的是為了提升預算管理的效率，而績效管理結果需要與預算管理進行有機結合才能最大限度幫助提高激勵約束的正面效應。如今，我市出臺相關規定中都明確將績效評估（價）結果、績效目標管理結果與項目立項入庫、預算安排分配、政策調整、年度考核評先等掛鉤的激勵約束機制，但真正能夠利用好約束機制，實施獎懲問責的情況并不多，結果的應用也并不充分。這就導致激勵約束機制名存實亡，沒有發揮其應有價值，這些問題影響了績效管理作用的有效發揮。
（五）預算績效管理環節薄弱
預算績效管理是由事前績效評估、績效目標管理、績效監控、績效評價、評價結果應用等諸多環節組成，且每一個環節都有其特殊的實施性。目前制約我市全面預算績效管理有效推進，存在于管理環節方面的主要障礙有：績效目標管理薄弱、績效評價整體性不足、事前績效評估開展效果不明顯、績效評價結果應用不足等問題。
1、事前績效評估開展滯后，效果不明顯，與項目預算申報融合度不高
《實施意見》規定：建立新增重大政策和項目事前績效評估機制，把績效管理的關口前移，做實項目庫，并將評估結果作為項目入庫前置條件、預算安排重要依據。但目前為止，《資興市市級預算事前績效評估管理辦法》一直還在走文件審批程序，事前績效評估的標準體系尚未建立，沒有明確的評價框架、評價標準、評價方法等，不便于預算單位開展工作，不利于項目之間的橫向和縱向對比。除了政府專項債券項目外，并未實質性開展其他項目的“能不能立項”的事前績效評估活動，與項目立項及預算申報融合度不高。
2、績效目標管理薄弱
績效目標管理是預算績效管理的基礎。但是績效目標管理過程中的諸多細節問題，制約其發揮基礎性作用。一是績效目標核心指向不明確，部門在申報項目績效目標時，所填列的內容依然以定性描述為主，項目特性不突出，多是套話、空話，導致項目預期產出和效果模糊不清。二是績效指標的精準性、科學性有待提高，項目績效指標應由部門項目實施業務科室填寫，但受重視程度、專業水平的影響，所填列的績效指標較為寬泛粗略，細化量化程度不夠，指標設置標準不明確，且由財務科室代為填寫，嚴重影響了指標設定的科學性、合理性，進而導致事后績效評價時難以衡量運用。三是分行業、分領域、分層次的績效指標和評價標準體系尚未建立完善，績效目標指標缺少統一的“度量衡”。四是績效目標指標審核流于形式，目標審核工作與預算編審工作同步進行，使得審核環節時間緊張、任務量大，進而被迫放寬要求，向預算工作進度妥協。
3、績效評價整體性不足
績效評價是預算績效管理的重要抓手，是衡量預算項目績效管理情況的有效途徑。當前，績效評價項目選取范圍、評價指標標準和方式等方面仍有很大優化改進和探索創新的空間。主要表現在：一是績效評價的深度和廣度仍需拓展。首先績效評價方式大多停留在單位自評，部門評價和財政評價覆蓋率低。據統計，資興市從2020年起，已實現全市單位績效自評全覆蓋，但部門評價除了教育、衛生、財政部門外，其他部門均未開展，財政重點評價也只有每年3-5個重點項目。其次是績效評價項目選取范圍窄，尚未對社會保險基金項目和大部分政府性投資項目開展事后評價，對政府債務項目、PPP項目、政府購買服務、政府采購項目等方面開展績效評價的重視程度和質量水平也有待提高。再次缺少對項目成本效益的預測和分析，呈現“虛化”的情況。成本指標在事前績效評估和事后績效評價中，呈現“虛化”的情況，停留在不超出項目預算即可的粗淺階段。二是績效評價結果質量整體偏低，公信力不高。其主要原因就是績效評價主體的專業性、評價指標標準合理性與評價方法的科學性、評價應用數據的可靠性等都有待提高。從績效評價主體角度出發，受實施參與人員能力限制，無論是預算部門、財政部門，還是第三方評價機構，對績效評價理論、政策、方法的掌握和熟練程度都存在差距，導致評價質量的良莠不齊。評價指標標準和評價方法科學合理性有待提升。雖然近年來我市通過調用借鑒收集整理等方式探索研究了某些項目的個性績效指標，但是評價指標標準庫仍未建立完善，導致評價標準整體性不夠科學和統一，削弱了評價結果的公信力。績效評價應用數據可靠性不足。績效評價應用數據是保障評價質量的前提和基礎。但是，目前我市績效自評的基礎數據來源于部門決算數據，而部門決算數據是經過多次調整后的，并非單位原生態真實的數據，這就影響了單位績效自評結果的真實性準確性。第三方評價機構評價時獲得的數據主要由被評價對象提供，由政府部門內部數據、社會數據構成的多元數據格局尚未形成，數據準確性很難得到保證。
4、績效評價結果應用不足
預算績效管理機制要求績效與預算有機銜接。通過績效評價來引導預算管理更加有效，這也是預算績效管理的根本目的。目前，績效結果的應用方面還存在諸多不足，主要表現為：一是財政部門和預算部門都未能對績效評價結果的應用形成重視。績效評價結果應用流于形式，更多地是推進結果反饋、結果報告、結果公開等應用方式，難以將績效評價結果與預算安排真正掛鉤。二是受實施人員專業水平、項目復雜程度、評價標準及指標權重等因素影響，績效結果的客觀公正性、科學權威性、全面準確性不穩定，影響評價結果質量，無法發揮其“指揮棒”導向作用。如單位自評大多數流于形式，結果難以真實反映單位績效管理水平，導致其結果無法發揮導向作用。三是評價結果的應用較為滯后，尤其是對于一些經常性項目，事后績效評價結果通常晚于下一年度預算編制的時間節點。四是根據績效評價結果調整預算盤子的實現程度較低，多數是將部門內績效不佳的項目資金調整到績效結果相對較好的項目上，對部門預算資金總量影響較小，對優化財政支出結構的作用不明顯，對整體預算安排的約束力度較弱。
三、完善建議
進一步強化績效管理，推動預算績效管理提質增效，全面實施預算績效管理，要加快疏通堵點、補上斷點、紓解痛點，應在以下四個方面發力。
（一）強化宣傳教育，增強績效管理主動意識，加快績效管理人才隊伍建設
深入人心的績效管理理念、高素質的專業人才隊伍是全面預算績效管理順利推進的主要保障。一是要加強財政部門、預算部門主要領導及其工作人員的績效管理意識，用績效考核正面激勵先進、鞭策后進，推動形成人人懂績效、會績效的局面。二是要開展各種形式的宣傳培訓，利用線上線下各種形式來宣傳預算績效管理工作，創造良好的輿論氛圍，讓績效理念深入人心；每年舉辦多層次預算績效管理業務專題培訓，讓績效管理人員熟知各項預算績效管理的政策及操作流程，切實增強預算績效管理工作人員的業務素質。三是加強專業人才隊伍建設，吸引專業人才參與績效管理工作，注重現有人員的學習能力培養，注重對預算績效管理專家的培養和選拔，發揮高級專業人才的引領促進作用。四是鼓勵全市干部職工撰寫理論和實踐文稿，分享績效管理工作經驗與探索思考，提煉典型經驗及創新做法，推動形成“人人講績效、處處用績效、事事有績效”的濃厚氛圍。
（二）加強“高位頂層”推動，硬化預算績效管理監督和約束
一是推動績效預算立法，在推進全面依法治國、建設法治政府的進程中，適時啟動績效預算立法工作，加強頂層設計，為預算績效工作提供強有力的法律支撐，更有效地約束部門和單位的預算績效管理行為，提升預算績效管理工作的公信力，實現全面實施預算績效管理法治化。二是強化高位組織領導力，壓實主體責任。成立以市主要領導為核心的市績效管理領導小組和以部門主要負責人為組長的部門績效管理工作小組，分別負責組織協調全市和部門的預算績效管理工作，壓實政府和各部門各單位預算績效管理的主體責任，提升預算績效管理的權威性。三是建立績效考核獎懲機制，將預算績效管理情況納入地方政府、部門單位的年度績效考核范圍，并作為紀檢監察、組織部門考核部門主要領導工作實績和提拔任用的重要依據，以考核外力倒逼各預算部門加強績效管理，培育“花錢必問效無效必問責”的績效理念。
（三）建立項目全生命周期管理新機制
一是有效開展項目事前績效評估，建立事前績效評估常態化機制，把績效評估結果作為項目入庫、政策實施的必備要件和預算安排的重要依據。將所有的預算支出以項目形式納入到項目庫，從源頭把好項目入庫“總關口”，建立健全各類項目庫。二是嚴把績效目標指標設定的“質量關”，財政部門加大對預算部門填報內容的“一對一”輔導審核，強化“誰花錢誰講績效”的責任意識，與事前績效評估結果緊密結合，實現申報流程化、指標數字化、審核標準化。三是扎實開展績效運行監控，做好項目實施過程中的跟蹤問效，緊盯資金用途和方向，及時糾正項目預算執行和績效目標之間的偏差，確保“資金跟著項目走、項目跟著目標走”。四是把項目績效情況作為黨委、政府重要決策依據，將重點民生實事項目和重大專項支出項目績效管理結果上報同級黨委、政府人大，供領導參閱使用。五是建立問題整改動態臺賬，對于部門在績效管理中存在的問題，采取列條掛賬、清零銷號的方式，緊盯問題整改落實成效。
（四）大力推動績效指標和評價標準體系建設
績效指標體系的建立，一直是預算績效管理有效實施的基本條件。多年來，受多種因素影響，預算績效評價指標體系的建立一直不夠完善，特別是對于市縣級，建立一套適合其應用的評價指標體系一直是難題。因此如何制訂科學合理、細化量化、可比可測的評價指標和標準體系一直是預算績效實施環節的核心工作，也是工作難點。結合資興實情，可從以下幾個方面入手。一是扎實基礎工作，全方位了解評價項目的基本情況，確保績效評價信息的客觀性、評價指標的相關性、評價標準的合理性以及評價程序的規范性。二是建立細化完善的績效指標庫，豐富和充實共性指標，結合重點項目的特點，研究制定與項目特性相關的個性指標，并向指標庫建設較完善地區借鑒學習，注重績效指標的收集和積累，形成一套動態調整、涵蓋廣泛、緊貼實際的指標庫。三是建立定性和定量相結合的評價標準，增加評價標準類型，明確標準來源，實現評價標準共建共享共用。四是推進項目支出標準體系建設試點，結合本地方公共服務狀況、財政承受能力等，探索制定科學合理、統一規范、分類分檔的預算項目支出定額標準，把支出標準作為預算編制的基本依據，減少預算安排過程中的博弈和隨意性，運用成本效益分析方法，做實項目成本預測分析，控制項目總體成本，突出項目預期產出與效益，實現預算績效精細化管理。四是硬化約束行業主管部門的主體責任，積極施為，組織制定符合本行業本部門職能職責和事業發展規劃、項目特點的個性指標體系與評價標準體系。五是規范績效目標與自評工作，組織專家對其賦分，規范績效指標和標準，以保障目標和自評結果的客觀性。
信息來源：資興市財政局作者：羅梅平收藏
