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陳洪艷
預算管理分為預算編制、預算 執行和預算績效等幾個方面，當然 在預算管理過程中離不開預算管理 的重要輔助預算管理一體化系統， 筆者主要從事預算管理工作，在工 作實踐中，對預算管理幾個方面有 較多的思考和想法，本文主要從預 算管理一體化和全面預算績效管理 兩方面在實踐中的問題進行研究 探討。
一、預算管理一體化與全面預 算績效管理的關系和意義
預算管理一體化和全面預算 績效管理是預算管理的兩個重要抓 手，預算管理一體化是預算管理的 信息載體，對預算管理的效率和優 化有重要作用；全面預算績效管理 貫穿預算管理的全過程，是優化財 政資源配置、提升公共服務質量的 關鍵舉措。
從預算編制、預算執行、預 算績效到績效結果應用，然后再從 預算編制開始，這是一個循環的過 程，這個循環過程反映了預算管理 水平和業務水平。因此，對預算管 理一體化和全面預算績效管理深入 研究，對提升預算管理水平，提高 部門公共服務質量、增強執政公信 力和執行力有重要意義。
二、全面實施預算績效管理的 問題研究
2020年天津市委、市政府印 發《關于全面推進預算績效管理的 實施方案》，自2020年以來我市 深入貫徹落實黨中央、國務院和市 委、市政府決策部署，積極推動全 面預算績效管理工作，所有項目支 出納入預算績效管理，實現從事前 績效評估到預算績效目標設置到執 行監控、到績效自評、績效評價、 績效評價結果應用的全過程預算績 效鏈條管理，所有基本支出和項目 支出納入部門整體績效目標，預算 績效體系不斷完善、財政資金使用 績效不斷提升。但現階段，全面預 算績效管理在實踐中仍然存在一些 問題，現就以下問題進行研究探討：
(—)重投入輕管理、重支出 輕績效
—是按照《實施方案》要求， "要將績效目標作為預算安排的前 置條件，未按要求設定績效目標或 審核未通過的，不得安排預算。” 在實踐中，仍存在先分配資金再編 制績效的情況，傳統的預算安排思 想未轉變，也忽視了績效目標導向。 這樣導致花錢漫無目的，造成資金 的無效和浪費。二是績效目標的設 置不夠科學、合理。目前，績效目 標設置，尤其是效益指標的設置， 往往比較籠統、宏觀，現階段只是 按照績效目標設置模板，固定格式 去完成績效目標設置，沒有從履職 效能、社會效益、可持續發展等方 面全面衡量，設置可評價、可衡量, 符合業務出發點的績效。
(二)重執行監控，輕績效目 標實現程度監控
按照《實施方案》要求，"各 級政府和各部門各單位對績效目標 實現程度和預算執行進度實現'雙 監控'。”由于預算執行進度可以 通過預算一體化系統實時監控，佐 證材料比績效目標實現程度更容易 獲得，所以在績效監控中，往往更 重視執行監控。這樣只看重預算執 行輕視績效目標實現程度的現象, 往往導致不能發現績效目標實現程 度存在的問題，也不能及時糾正， 等到項目結束才發現偏離了年初設 置的績效目標，失去了績效目標設 置的意義，最終可能導致未實現績
效目標。
（三） 重績效自評，輕績效 評價
按照市財政局印發《全面推進 預算績效管理工作落實方案》要求 "選擇本部門重大政策和項目開展 部門評價，原則上以5年為周期 實現部門評價重大項目全覆蓋”。 現階段，全面預算績效管理實施兩 年，實施時間短，大部分部門按市 財政要求進行績效自評，未開展重 大項目績效評價工作。眾所周知,5 年為周期重點項目全覆蓋績效評價 工作，開展越早，能越早發現績效 管理中的問題，發現的問題就可以 作為以后年度績效管理的指導和參 考，越有利于部門全面預算績效 管理。
（四） 重績效結果，輕績效評 價結果應用
按照《實施方案》要求，“各 級財政部門將本級部門整體績效與 部門預算安排掛鉤。”現階段，對 績效評價結果應用不足，一方面是 由于績效評價依賴的源頭績效目標 的設置不足以被認可，或不夠科學， 所以績效評估結果自然不被信賴; 另一方面是沒有績效評價結果應用 的機制，年初預算安排的時候，仍 按固有觀念，更多的是考慮新的一 年要開展哪些項目，而忽視了上一 年度該項目取得的績效如何，忽視 了績效評價結果的應用。
三、預算管理一體化下全面預 算績效管理建設
（一）預算管理一體化使用 現狀
按財政部相關要求，啟用預算 管理一體化系統作為預算管理的信 息化系統，2020年天津作為試點 省市，預算管理一體化系統在天津 正式上線，按照財政部2020年印 發的《預算管理一體化規范（試行））
（財辦〔2020〕13號），結合 我市實際情況，市財政局對一體化 系統進行了適合本地區的開發和完 善。預算管理一體化系統是集基礎 信息、預決算、績效目標于一體的 系統，實現了財務相關工作的軟件 統一，實現了項目全生命周期管 理，實現了上下級統計口徑的標準 統一。自預算管理一體化系統實施 以來，市財政局組織多次培訓，現 場指導，預算編制從預算1.0系統 到預算一體化系統平穩過渡，預算 執行穩定運行，預算批復與調整調 劑、預算績效陸續上線。雖然這兩 年使用過程中不斷進行優化升級， 但是，從現階段的使用中仍發現存 在一些需優化和解決的問題：
1.模塊內容設置較為繁雜。基 礎信息模塊中單位信息和人員信息 內容較全面，涉及內容很多，部分 內容，例如畢業院校、專業、所在 處室科系部等等與預算編制無關， 無關信息的設置使使用者不容易抓 住關鍵信息，影響基礎信息的準 確度。
2.仍存在"信息孤島”問題。 一是該系統主要是財務人員使用， 在內控較薄弱的單位，往往是單位 財務人員錄入，部門財務人員審核， 不經過業務科室或部門業務處室的 審核，這樣缺少業務科室參與，涉 及政采、資產、績效模塊的信息就 不夠準確，業務科室也不了解預算 編制情況，缺少按預算執行的積極 性和自覺性。二是與政采、資產系 統、單位銀行賬戶不連接，例如， 年初批復的政采預算，無法直接帶 入政采系統，負責政采的人員不知 道政采預算多少，缺少預算執行的 依據，人為核銷政采預算，一旦有 疏漏就出現超預算政采的情況。又 比如，資產系統與一體化沒有連接, 就無法提取資產存量，手動輸入資 產存量，不僅審核效率低，資產信 息的真實性、準確性也有待驗證。
3.項目全生命周期管理仍需要 完善。該系統項目全生命周期管理 旨在從項目儲備、項目實施、項目 結束，全周期監控，更好地把控項 目的謀劃和執行，同時做好績效監 督，發揮資金的切實效益。現階段, 仍缺少項目的提前謀劃，提前儲備, 只是根據相關部門的部署，錄入項 目庫；缺少項目立項的合理依據及 預算明細，同時由于對項目庫的重 視不夠，績效目標表設置不夠科學 合理。
4.預算一體化系統功能仍需繼 續開發和升級。現在，預算一體化 系統開通的幾大模塊：基礎信息、 預算項目庫、預算編制、預算批復 與調整調劑、預算績效都在正常使 用，但是使用過程中，發現仍有需 要完善的地方：一是預算匯總表里 數字是文本格式，且沒有匯總功能， 仍需要從系統導出，再進行手動修 改，尤其是對預算單位較多的部門， 手動修改工作量大，也容易出錯。 二是預算批復與調整調劑模塊，查 詢往年的調劑情況，需要修改系統 時間到相應年份才能查詢，不能在 當前頁面查詢往年的預算調劑情 況。三是財政撥款結轉結余，需要
手動錄入結轉金額,而且涉及政采 預算也需要手動錄入，無法直接系 統自動結轉，影響了工作效率，也 不能保證數據的準確性。
（二）對預算管理一體化的改 進意見
1.建立使用反饋機制及定期 開展實操培訓。預算一體化系統投 入使用兩年的時間，在使用過程中 肯定有許多需要完善的地方，部門 可以定期收集各預算單位預算一體 化系統使用情況，對于部門能解決 的共性問題，可以通過開展實操培 訓，讓各單位更熟練掌握系統操作； 對于需要進行系統開發和完善的地 方，積極反饋給財政及系統運維， 只有發現問題，并解決問題，才能 使新系統更完善，更適合我市業務 需要。
2.建立部門預算管理一體化的 內控流程。隨著預算一體化開發和 完善，該系統不只是用來編制預算, —年只用一次。它會涉及財務相關 工作的方方面面，從基礎信息、項 目庫到預算編制、到預算執行、到 預算績效、到決算，甚至以后資產 都要納入一體化系統，所以建立預 算一體化系統的內控流程是很有必 要的，部門建立預算一體化的內控 流程，讓業務科室都參與進來，不 僅解決"信息孤島”問題，也可以 規避系統風險和舞弊風險。
3.建立項目庫謀劃、實施、評 價、反饋機制。首先提高業務和財 務對項目庫管理的認識，項目的謀 劃不僅僅影響預算資金分配、財政 資源配置，更是謀事業發展。其次， 項目要早謀劃，謀劃全面，謀劃好 的項目，項目謀劃一是要考慮落實 黨中央、市政府的各項政策，二是 考慮部門和行業的中長期規劃和發 展，三是考慮成本效益及效果。最 后，嚴格項目庫的審核，各業務科 室提出的項目，要經過從單位到處 室到黨組的層層篩選把關，也可以 引入第三方評審，篩掉低效、無效、 交叉的項目，確定最終能入庫的項 目，業務要根據項目依據和項目概 況做好預算明細及績效目標，財務 進行審核，業務和財務各司其職， 并達成一致，根據績效評估結果作 為安排次年預算的依據。
（三）預算管理一體化下全面 預算績效管理提升對策
1.加強績效管理組織領導，建 立績效指標體系。一是各部門各單 位主要負責同志對預算績效負責， 轉變固有觀念。筆者在預算管理一 體化部分也提到項目庫的謀劃，要 想謀劃好項目，就要從實現國家政 策和部門、行業發展的目標出發， 據此設置實現中長期規劃、發展的 績效目標，并以此為導向安排預算。 二是完善共性績效指標框架，構建 本部門、本行業的核心績效指標和 標準體系。構建本部門、本行業的 核心績效指標是要更符合部門行業 特點的指標，要和部門的工作任務 息息相關，設置細化的、可比、可 評價的指標體系，提高指標體系對 績效目標管理的價值。
2.提高對"雙監控"的認識， 健全績效監控機制。堅持"花錢必 問效，無效必問責”的理念，提高 業務和財務對績效監控的認識和重 視程度，如果說績效自評是年終考, 績效監控就是期中考，期中考不是 —門課，績效執行和績效實現程度 都要在正常軌道，都要在可控范圍， 才能實現最終目標。建立財務定期 反饋績效執行情況，業務反饋績效 實現情況的機制，建立涉及重大政 策項目績效的跟蹤機制，發現問題 分析原因并及時糾正。
3.組織開展重大績效評價，建 立健全重點績效評價常態機制。成 立重點績效評價小組，梳理本部門 的重點項目，以5年為周期，定期 有計劃組織開展重大績效評價，完 善績效評價方法，可引入第三方機 構參與敬評價，提高績效評價質量。
4.加強績效評價結果應用， 健全績效評價結果應用機制。一是 績效評價結果要及時反饋，使業務 和決策層了解這一年項目績效的效 果，有績效問題及時整改；二是對 連續性績效結果較好的項目，要總 結績效管理經驗，樹立標桿；對低 效無效項目，及時清理或收回資金， 并與次年的預算安排掛鉤，從而優 化財政資源配置效率，將資金花在
"刀刃上”，切實提高公共服務質 量和效益。
預算管理一體化系統和全面 預算績效管理應用和實施的時間較 短，且應用和實施的范圍廣，現階 段仍處于不斷完善和探索階段，相 信隨著預算管理制度的不斷完善和 各級工作人員的努力、探索和改進, 預算管理一體化系統和全面預算績 效管理定能日趨完善，發揮有效提 升預算管理水平和政策實施效果的 重要作用。
作者單位天津市體育綜合保障 中心
