服務熱線
400 180 8892
編者按：《財政部關于開展2022年度政府部門財務報告編報工作的通知》 《財政部關于開展2022年度政府綜合財務報告編報工作的通知》 （合并簡稱為《通知》）近期發布。這意味著，2022年度政府財務報告編報工作正式啟動。與以往相比，《通知》內容有哪些主要變化？2022年度政府財務報告編報工作面臨哪些新情況、新挑戰？各方主體應如何發力持續提升政府財務報告編制質量？本報特邀多位財政部政府會計準則委員會咨詢專家答疑解惑、建言獻策。
多處變化值得關注
為扎實有序開展政府財務報告編報工作，《通知》強調多個方面。
其一，《通知》提出，要全面學習貫徹黨的二十大精神，認真貫徹黨中央、國務院關于進一步深化預算管理制度改革的決策部署……“這是從更高站位明確了政府財務報告的定位，明確了政府財務報告編報工作的歷史責任和最高目標。”中國人民大學財務處副處長武雷表示。
南京審計大學會計學院副院長、教授潘俊介紹稱，黨的二十大報告提出“健全現代預算制度”，這要求實現全口徑預算管理，將所有政府收支納入控制范圍，全面規范政府的收支行為。權責發生制政府財務報告全面反映各級政府所掌控資源、負債情況和費用信息，在全面貫徹實施預算績效管理進程中發揮關鍵作用。
其二，針對政府綜合財務報告編報工作，《通知》強調規范日常管理，夯實編制基礎，要求“嚴格執行財政總會計制度”。
致同會計師事務所（特殊普通合伙）深圳分所合伙人王芳告訴《中國會計報》記者，政府財務報告編制操作指南預期將根據財政部新修訂發布的財政總會計制度進行完善，該要求旨在為后續相關政策的修訂及落地實施打好基礎。
針對政府部門財務報告編報工作，《通知》強調狠抓基礎管理，做好數據銜接，提出“優化管理流程，進一步做好政府部門財務報告與部門決算、行政事業性國有資產報告之間的數據銜接”。
對此，華中科技大學同濟醫學院附屬同濟醫院財務處副處長戴小吉吉表示，部門決算報告雖然以收付實現制為基礎編制，與政府財務報告是兩套不同報表體系，但部門決算報告含有部分資產負債表的相關信息，如“財決附01表”中包括一些資產信息和負債信息，是作為決算的參考數據填列，與其他數據沒有關聯性，如果填錯不易被發現，因此要特別注意相關信息的銜接。“行政事業性國有資產報告里包含的資產負債表與政府財務報告的資產負債表格式基本一致，但由于部分單位兩套報表填報的部門和時間不同，經常發生不一致的情況，導致財政部門無法準確掌握單位的真實情況。”戴小吉吉補充道。
其三，《通知》提出注重分析利用，挖掘數據價值。武雷認為，應重視報告結果的分析應用，通過數據挖掘發現問題、規范管理、提升治理。同時，需要重點關注政府財務報告相關數據反映出的情況和問題，在利用有效數據為政府決策提供支撐的同時，要及時發現并彌補管理中的漏洞與不足，提升治理能力。“《通知》提出研究完善分析指標體系，并探索界定合理指標區間。對比往年來看，本年度的目標定位是建立可供參考的分析指標區間，這是非常值得期待的。”王芳表示，這是對各地在歷年編報過程中反饋的關于分析參考指標需求的回應，能夠為各地財政部門在綜合評價本地區財務狀況和運行情況時提供基準。
此外，《通知》在報告樣式中對政府和部門財務狀況和運行情況提出細化的分析要求，并列出相應指標。“這是對2014年國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》中‘建立健全政府財務報告分析應用體系’內容的進一步深化。相信在不斷探索的過程中，政府財務報告分析指標體系將有望正式發布。”西安理工大學財務處副處長韓俊仕說。
其四，《通知》要求完善系統建設，提高支撐能力。在潘俊看來，推進數據共享及系統整合并予以細化，是提升政府財務報告的編制效率與質量的有效舉措。
韓俊仕認為，“嚴格按照預算管理一體化規范、系統技術標準和政府財務報告管理系統地方整合實施方案要求，加快推進系統整合”以及“使用預算管理一體化系統進行編報”的要求將政府財務報告與預算一體化統籌考慮，形成合力。
他進一步表示，相較以往，《通知》不再提及“抵銷閾值10萬元”這一概念。究其原因，應該是隨著預算一體化系統的上線，抵銷將越來越方便，故不再強調抵銷閾值。
為著力提升政府財務報告編制質量，《通知》新增多項要求。
在編制時限方面，雖然上報時間仍然為5月底，但《通知》要求“有關中央預算單位應于2023年4月底前完成部門間對賬”。
戴小吉吉表示，這一新要求給中央預算單位之間對賬明確劃定了一條日期截止線，避免出現部分單位對賬較晚影響其它單位工作進度，進而影響整體編報質量的情況。
在報告樣式方面，《通知》增加導言部分，概述政府財務報告的編制依據、編制基礎、主要內容、合并范圍和方法，對本年度財務狀況和運行情況等進行簡要介紹。
“對政府財務報告整體進行概述能夠方便報告使用者快速了解政府財務報告的關鍵信息。”王芳說。
在報表內容方面，韓俊仕告訴記者，隨著國家標準化管理委員會正式發布《固定資產等資產基礎分類與代碼》 國家標準 （GB/T 14885-2022），資產分類不再區分“通用設備”和“專用設備”，而是統一整合為“設備”門類。在編報過程中，除了關注資產類別的調整之外，還應關注固定資產入賬價值的調整。
此外，多名專家關注到了有關對賬抵銷的要求。其主要變化是根據《政府會計準則制度解釋第4號》的要求，增加政府部門內部特殊情況抵銷事項。在各單位充分對賬、會計處理正確的前提下，部門合并主體對于按照《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》規定未能進行抵銷處理，且不屬于規定的不抵銷事項，可以直接按照內部業務或事項的金額編制抵銷分錄。同時，在附注中需要披露解釋中規定的特殊情況抵銷事項的報表項目及金額。
聚焦典型問題應對新挑戰
在采訪中，各位專家針對政府財務報告編制過程中普遍存在的問題，以及可能面臨的新情況進行了分析。
在武雷看來，政府財務報告主體數據庫不夠完整、尚需規范。受縱向行政管理和橫向地區劃分的限制，不同省份、不同部門、不同地區在庫的單位編碼、單位名稱不夠統一，選擇單位存在難度，不利于相互抵銷。
“對于同一經濟業務，在進行確認和計量時雙方確認不同步，權責發生制核算缺乏業務部門提供的支撐材料，且不少基層財務人員對于權責發生制的理解不到位，導致抵銷難度增加，無法實現‘應抵盡抵’。”武雷說，隨著財政總會計制度和政府會計準則制度的全面深入實施，會計核算將愈加規范、準確，抵銷基礎將不斷夯實。
韓俊仕認為，提升抵銷水平是提高政府財務報告編制質量的關鍵。但現實中，該項工作主要存在三點問題。
一是基層單位對賬抵銷工作很難有效落實開展，收支關系、債權債務關系不能完全列示到對賬單位。即使在編制系統中發布抵銷消息，若對方單位沒有發布且無法及時取得聯系，最后只能調整至其他收入中。
二是政府財務報告原先是一個獨立的系統，數據關聯性審核不夠，財務報告數據與賬務數據“兩張皮”，固定資產原值、折舊與資產系統不一致，無形資產原值、攤銷與資產系統不一致。此外，部分單位存在為通過財務報告審核，應抵銷的事項不反映、可能故意隱瞞等情況。
三是從目前的編制內容來看，政府財務報告更多的是滿足相關部門使用，單位自身的財務報告由于被各種事項抵銷，無法全面反映單位真實財務狀況。因此，在單位內部，編報工作被認為難以滿足管理決策的需要，難以為成本核算提供較為有效的信息，單位自身重視程度不足。“2022年度政府財務報告的編報工作從預算一體化系統提取數據，雖然可以有效提高編制質量，但可能會相應增加編制過程中抵銷的難度。對于部門內部單位，可以通過強制行政手段，實現‘應抵盡抵’，但部門外部單位之間的抵銷將會面臨較大難題。”韓俊仕說。“經過多年實踐，政府財務報告編報的信息完整性、規范性有所增強，數據勾稽關系也更為清晰，但仍存在一些共性問題。”潘俊分析稱。
首先是相關問題的解釋不充分。對于某些需要闡釋的科目，如占比或變動較大、出現負數的科目，較少單位能夠做到披露相關說明，導致信息的可信度及使用價值大打折扣。
其次是資產反映不充分。主要體現在，一是在無形資產、公共基礎設施、政府儲備物資、保障性住房等方面信息披露不足；二是存在應收應付款掛賬金額較高的現象，且在下級部門、鄉鎮街道往往集中體現在“其他應收款”“其他應付款”這類科目，同時存在未計提壞賬準備的情況；三是在建工程轉固定資產不及時，未能很好執行《基本建設財務規則》和相關制度的規定；四是由于擔保、訴訟、承諾等原因形成的預計負債、或有負債未能在政府財報中進行表內列示或表外披露。
再其次是表間數據勾稽關系存在問題。主要體現在，一是部分行政區及部門在資產負債表項目固定資產減少、長期股權投資核銷的情況下，收入費用表“資產處置費用”為零；二是資產負債表存在長短期借款時，收入費用表中“財務費用”或“其他費用”列示為零；三是資產負債表中填列了固定資產累計折舊、無形資產累計攤銷，但與收入費用表中相關的費用數據存在沖突。
最后是各單位之間數據可比性仍需進一步提高。各單位之間存在核算口徑、填列規范不統一，可比性不高的現象。例如，補提以前年度的固定資產折舊費用，有的單位按要求全額沖減累計盈余，而有的單位直接計入當期費用。“2022年度的編報工作將面臨一些新情況、新挑戰。”潘俊表示，經濟已經在一定程度上回暖，政府經濟業務量預期有所上升，工作重心有所調整，政府收入支出結構相應產生變化。隨著政府采購、轉移支付和公共基礎設施建設等業務的逐步豐富，財務工作量以及復雜程度都會在一定程度上增加。
此外，隨著政府會計改革的持續推進，亟待攻克的都是難度較大、存在時間較長的問題，需要較強的專業勝任能力以及全局統籌協調能力，才能夠持續推進政府財務報告編制質量提升。
多管齊下推進編報提質定型
“政府財務報告制度改革是一項系統工程，需要實現從初步建成轉向全面推進、提質定型。”潘俊說，首先要強化會計基礎，優化完善人員、組織、流程、信息系統等方面，保證編制數據的真實可靠。
一方面，權責發生制的引入要求財務工作進一步精益化，原則上需要更多更專業的財務人員，但相關部門短時間內無法大規模增加人員數量。在此情況下，加強財務系統內部的學習與交流從而提高操作準確性，進行合理的職責劃分并形成相互制約與印證尤為重要。可建立單位會計核算賬務分組核查機制，控制時間節點，將責任落實到各組個人。同時，對下一階段會計核算中需要優化的重點工作進行專題研究與人員投入。
另一方面，政府財務報告的數據通過層層匯總合并得到，基層數據質量決定了政府財務報告的整體質量。對于參與編制的基層單位來說，要重點加強對該項工作的重視程度，通過保證相關憑證的完整性、及時進行數據間的核對復查等方式，切實保證編制過程的規范性以及數據的真實完整性。
此外，潘俊表示：“提高政府財務報告編制質量并不局限于會計問題，還需要從財政體制和公共治理層面深入思考，優化頂層設計，增強全局協調。”
一是從決策層面，需要將政府財務報告編制嵌入到整個財政體制大環境中進行統籌安排。政府財務報告應圍繞財政體制改革目標，未來爭取做到列示政府運行成本和自然資源資產，銜接中長期預算規劃等，切實發揮雙體系政府會計的優越性。
二是需要從公共治理層面，挖掘影響編制的根源性問題。
潘俊舉例說：“政府資產填列中出現的問題，往往不是出在會計核算上，而是行政事業單位資產管理意識不強、資產管理內控制度不健全，且缺乏必要監督，從而存在多頭管理、無人對資源的價值管理負責等癥結。只有理清公共管理方面的根源問題，方能破解實踐難題。”
為進一步提高政府財務報告編制質量，韓俊仕從五個方面提出相關建議。
一是加快預算一體化系統建設，通過預算一體化系統編制政府財務報告，有效保證部門決算與賬務數據、資產年報與資產數據、預算一體化系統數據與賬務數據等同類數據的一致性。
二是相較于部門決算報告，政府財務報告編報工作開展年限較短，人員編制水平和重視程度有待提升，許多報表只能按照模板簡單填列，更深層次的支撐管理決策很難有效開展，相關部門應進一步加強指導培訓。
三是基層單位應加強會計核算管理，夯實編報基礎。例如，在賬務上通過輔助賬核算，區分“部門內部單位”“部門以外的同級政府單位”“部門以外的非同級政府單位”“其他單位”輔助核算對象，提高編報基礎數據質量。
對此，武雷同樣建議，從單位政府財務報告的基礎數據抓起，深入分析政府財務報告各項目的核算要求，確定相關管理環節的流程和應當形成的數據資源。形成政府財務報告主體庫，全面、完整、及時、準確體現財報年度相關主體相互的經濟業務，爭取做到不重不漏。
四是財政部門應積極協調納入編報范圍的單位相互抵銷業務事項，降低部門和基層單位編報難度。
五是關注列入“其他單位”的明細，避免出現基層單位為減輕工作量，有意將抵銷事項隱瞞的情況。
戴小吉吉則強調了信息化建設的重要性。她認為，若沒有信息系統支持，政府財務報告的信息質量將無法得到保證。因此，加強對資產管理系統、物資管理系統、醫療信息系統和資源管理系統等信息系統的升級改造至關重要。“相關部門應加強對政府財務報告編制的考核，提升整體編報水平。及時更新內部單位名單，便于單位在日常會計核算中做好基礎工作，為抵銷工作打好基礎；編制主體要狠抓基礎管理，嚴格執行各項會計制度，從規范會計核算、加強日常對賬、定期清查資產負債、優化編制機制等方面著手，細化管理要求，明確職責分工。”戴小吉吉補充道。“政府財務報告編制質量的提高需要多方持續發力。”王芳表示，各編報單位應強化主體責任，由單位負責人牽頭落實；主管部門應加強審核把關，如通過財務報告內審發現問題并及時解決；財政部門應通過通報點名、對政府會計質量展開專項檢查等方式加強監督審核；審計部門應進一步擴大試點審計范圍。
(來源：《中國會計報》3月17日14版)
