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永州市財政局 歐雨祥
數字財政或稱智慧財政，是數字經濟的一個重要領域，是經濟發展的綜合反映。數字財政是政府數字治理的基礎和重要支柱。數字財政即預算管理一體化系統，是財政、財務管理工作數字化轉型的集中體現，是以項目引領，橫向到邊，中央省市縣上下貫通；縱向到底，實現預算編制、預算執行、會計核算、財政決算、資產管理、政府采購、內部控制、會計監督和績效評價等一體化、全流程管理，強化預算約束、執行監控和績效管理，不斷提升資源配置效率和資金使用效益，體現了精準精益管理的理念。數字財政的深化改革必將對政府會計職能的履行產生重大影響。
一、數字財政建設
數字財政是以預算管理為核心，將制度規范與信息系統建立緊密結合，以系統化思維整合財政各業務環節，將規則嵌入系統，構建以預算項目全生命周期管理為主線，覆蓋所有財政資金集中部署、分級使用全過程的預算管理一體化系統。系統性推進數字財政建設進程，最終實現技術進步和制度優化的深度融合，讓數字財政真正成為提升財政治理能力的推進器。
中央部署：為了貫徹落實《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》精神，財政部要求各地進一步提高對預算管理一體化建設的認識，深入學習領會習近平總書記關于以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化的重要講話精神，有力推動預算制度改革。財政部制定發布了《預算管理一體化規范（試行）》 《預算管理一體化系統技術標準》 《預算指標會計核算實施方案》和《預算管理一體化要素目錄》等規范性文件。預算管理一體化建設在總結歷次財政預算改革經驗基礎上，將制度規范與信息系統建設緊密結合，用系統化思維全流程整合預算管理各環節業務規范，通過將規則嵌入系統強化制度執行力，為完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度提供基礎保障，有利于加強中央與地方協同配合，強化全國“一盤棋”思想，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。數字財政建設內容包括：基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執行、會計核算、決算和報告等8個部分。為實現預算指標的統一、規范核算管理，由各省統一業務模式、標準規范。
——在系統建設上，借助云計算、微服務、大數據等先進技術，實現業務銜接、管理流程、數據標準、信息資源的省到市縣一體化，系統開發集中管控，系統資源集中部署，系統問題集中解決，同時將制度規則嵌入一體化系統，硬化預算約束和管理控制，真正實現制度管人。
——在業務管理上，由各省統一業務模式、標準規范，初步形成了以項目為源頭的全生命周期管理機制和“無項目不預算”“無預算不支出”等順向環環相扣的控制機制和逆向動態可溯的反饋機制，實現省級財政預算管理業務流程規范化閉環、縱橫向標準化貫通和數據完整集中匯聚。
——在數字應用上，預算一體化系統實現集中支付、轉移支付、直達資金監控、資產、采購、惠民“一卡通”等財政內部系統和銀行、稅務、統計等外部系統的數據銜接和實時匯聚，加強數據的管控、匯聚、治理、分析和展現，為財政管理從經驗判斷向“數字化”轉型奠定堅實基礎。
——構建“記錄、控制、報告、對賬”預算指標賬全方位管理機制，實現財政管理“橫向閉環”，對預算指標的相關環節等實現“自動記錄”“自動控制”“自動統計”“自動稽核”。
——進一步規范提升預算管理、預算執行、單位資金管理水平，全面強化提升財政“內生管理”。通過預算指標賬復式記賬分錄，全過程記錄預算指標業務流程，有效銜接上下級預算指標，及時掌握預算指標的增減、來源及狀態，推動預算管理業務流程更為標準、規范、透明等。
——建立健全上下級財政預算管理銜接，實現財政管理“縱向貫通”。通過預算指標賬，實時掌握下級財政部門預算管理情況以及轉移支付資金在基層的最終使用情況，提高上下級財政預算管理對接、年終結算等工作的效率和質量。
財政部要求各地在推進預算管理一體化建設中，參照《規范》開展預算管理一體化建設。
湖南建設：按照《財政部辦公廳關于做好地方預算管理一體化建設工作的通知》要求，湖南財政嚴格對標財政部《預算管理一體化規范（試行）》和《預算管理一體化系統技術標準》完成主體功能開發，上線內容包括：基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整調劑、預算執行、會計核算等7個模塊，統一全省業務標準規范。后續按照財政部統一部署和我省預算管理一體化系統建設實際逐步上線非稅收入、資產管理、債務化解、政府采購、直達資金監管等業務模塊。
湖南規范預算管理一體化業務要求做到：
1.建立健全預算項目全生命周期管理機制，構建預算項目前期謀劃、項目儲備、預算編制、項目實施、項目結束和終止等各階段全生命周期的管理機制。完善以項目為源頭的預算管理機制，完善項目預算分年度安排機制，實時記錄和動態反映項目全生命周期的預算管理信息。
2.按照預算管理一體化建設規范，統一預算管理要素，建立健全統一的財政預算數據標準管理機制。
3.建立健全省市縣區行政區劃上下級財政間預算管理銜接機制，實現自動匯總預算、動態掌握各級預算編制和執行情況，實現上下級轉移支付預算的嚴絲合縫，對轉移支付項目的動態追蹤。
4.建立健全政府預算、部門預算、單位預算之間的銜接機制，突出政府預算在收支總額控制中的地位和作用。明確政府預算的測算規則和政府預算對部門和單位預算的控制規則，明確政府預算項目與部門預算項目的銜接規則。
5.建立健全國庫集中支付管理機制，進一步優化國庫集中支付制度的運行機制。建立或優化國庫集中支付業務流程，通過項目預算指標直接控制資金支付。
6.建立健全結轉結余資金預算管理機制，加強結轉結余資金回收效率和統籌使用。嚴格按規定計算結轉結余資金，建立結余資金收回機制。
7.建立健全單位資金管理機制，加強單位事業收入、事業單位經營收入等各類單位資金的預算管理。明確單位資金收支全部列入預算，硬化單位資金預算對支出的約束，強化對單位資金核算的監督管理。
永州實施：永州財政作為湖南全省第一批上線新系統預算執行相關模塊的市州財政部門，2021年5月27日“數字財政”成功上線運行，使用新系統開展預算執行業務，順利完成第一筆資金支付和會計記賬。2022年6月，永州經濟開發區、回龍圩管理區和金洞管理區3個特定區域預算管理一體化數字財政三大域系統快速實現全面準時上線運行。為了把該項工作抓緊抓實，永州財政把預算管理體制改革建設列為“一把手工程”，確保按時按質完成預算管理一體化建設任務，確保本級財政相關業務辦理平穩過渡。作為全省非稅收入電子繳款書4個試運行地區之一，2022年上半年率先在全省成功開具首批電子繳款書，提前兩個月全面完成省定試點目標任務，為加快實現非稅收入收繳電子化與電子繳款書“橫向到邊、縱向到底”，貢獻了永州力量、永州經驗。
二、政府會計的基本職能
會計核算職能與財會監督職能屬于會計的基本職能，前者稱為“反映職能”，貫穿于整個會計活動之中；后者則稱為“控制職能”，主要是促使經濟活動按經濟法律規范運行。
（一）政府會計的反映職能
政府會計核算的職能，是指政府及其工作部門用于確認、計量、記錄政府受人民委托管理國家公共事務和國家資源、政府采購、國有資產的情況，報告政府公共財務資源管理的業績及履行受托責任的各項活動事項。
政府會計核算依據與特征：概括起來可稱為“一項制度，兩個體系”，即政府會計準則體系、政府會計制度體系和政府財務報告制度。一是政府單位執行統一規范的政府會計準則和會計制度。無論是政府的行政部門、非行政部門或是其構成實體等，執行的準則和制度是統一的，不是分類的(如我國預算會計就是分類的，包括總預算會計、行政單位會計、事業單位會計、基本建設會計)，所有政府單位使用的政府性資金和管理的政府性資產，所有的政府活動形成的財政資源和財政責任，都要納入政府會計的核算和管理。二是實行政府財務報告制度。政府會計主體應當編制決算報告和財務報告。決算報告的編制主要以收付實現制為基礎，以預算會計核算生成的數據為準，提供與政府預算執行情況有關的信息，綜合反映政府會計主體預算收支的年度執行結果。政府財務報告的編制主要以權責發生制為基礎，以財務會計核算生成的數據為準，全面系統地反映財政預算執行和政府單位的財務活動及財務狀況，綜合披露政府及政府單位的資產、負債和凈資產的真實信息，反映政府會計主體公共受托責任履行情況。三是提供科學有效的政府會計信息。政府會計全面系統準確地反映政府資產負債狀況、政府預算執行情況及政府的經濟活動狀況，這些科學有效的信息有利于立法機關對政府的監督，有利于強化政府的會計責任，有利于政府自身的科學民主決策，有利于推進宏觀經濟管理。
政府會計的職能目標：政府會計的基本目標以反映政府受托責任的履行情況為主。政府會計的職能目標有二：一是提供有助于廣大使用者對資源分配作出決策以及評價會計主體財務狀況、業績和現金流量的信息。二是反映會計主體對受托資源管理責任，提供有助于預測持續經營所需資源、持續經營所產生資源以及風險和不確定性的信息。（二）政府會計的控制職能
政府會計的控制職能包括三個方面：一是監控預算執行過程的合規性。從預算會計系統中產生的關于撥款和撥款使用情況的信息，是政府財政國庫等核心部門與為數眾多的支出機構實施有效監控預算執行過程、確保預算執行合規性的前提條件。在任何國家，支出機構和核心部門都需要了解預算執行過程的實際收入、支出去向與數額、收支進度等重要信息，并將這些信息與預算數據進行對比，尋找差異信息、分析差異的性質及導致差異的原因等，以便及時采取相應的調控措施，確保預算得以正確執行。二是提高財政公開透明度。核算與報告政府資產、負債是實現財政透明度的核心。政府會計系統通過核算與披露政府資產、負債與凈資產等相關信息，為公眾及相關群體全面理解政府可控資產總量與構成以及負債、承諾以及應承擔的社會義務的規模與結構等提供至關重要的基礎性數據，據以正確評價政府的履責能力與持續性，提高財政透明度。三是評價政府績效，解脫受托責任。政府會計是幫助政府履行和解脫公共受托責任的重要手段和途徑。政府會計系統核算與披露政府收入與取得代價配比、費用與部門、項目、服務間的投入與產出配比等相關信息，為公眾及相關群體評價政府工作績效、解脫公共受托責任提供信息途徑。
核算職能與監督職能之間具備了既互相制約又互相聯系的關系。其中核算職能是控制與決策的基礎，而控制以及決策職能必須借助于核算所反映出來的信息，才能夠具備真實性、合法性以及合理性。
三、數字財政財政建設對政府會計職能的影響
預算管理一體化在財務會計工作領域的廣泛應用和推廣，將對政府會計職能和廣大財務會計工作者的工作能力產生重大影響。
（一）預算管理財務管理水平再上新臺階
數字財政聚焦財政管理模式優化和業務流程再造，縱向實現省市縣鄉各級數據聯通，將控制規則嵌入業務系統，形成順向逐級控制和逆向實時反饋的閉環管理，為實現預算編制、執行、核算、內控、績效、監督等一體化、全流程管理提供了足夠的原生動力。實現財政總預算編制、部門單位預算編制、財政總預算執行、部門單位會計核算實現全覆蓋。各級財政部門的統籌、協調、監管、上下聯動等能力將大幅增強，財政運行的效率性、安全性、精準性將顯著提高，為財政管理插上數字“翅膀”。
系統集成高效化。預算管理一體化系統整合替代原有獨立的預算編制、預算執行、會計核算、資產管理等信息系統，打通信息孤島，實現集中部署和統一控制，減輕了單位多頭報送、審核對比、重復錄入的工作量。
預算編制科學化。預算管理一體化規范要求預算項目要實施全生命周期管理，做實做細項目庫。財政部各部屬單位在編制2022年預算時，感受到最明顯的變化就是項目金額需要以“支出標準×數量/頻次”的計算方式進行測算，很大程度上杜絕了“拍腦袋”決策的情況，以系統控制將“先謀事后排錢”的理念深植人心，切實提高財政資金使用效益，把錢花在刀刃上。各單位最終要報送的預算報表由項目信息自動提取生成，無法手動修改，這也進一步要求項目實施主體做好事前謀劃，提高預算編制水平。
執行監管透明化。預算管理一體化系統為部門和單位加強預算執行全過程監管提供了有力支撐。系統內置了較為強大的查詢、分析功能，部門、單位可以實時查看預算執行、采購進度、資產存量等情況，對每一筆支出向上可以追溯到預算指標，向下可以跟蹤到資金去向，對每一筆采購業務可以掌握實時進展，對每一件資產實行“增、用、修、廢”全流程管理，消除監管盲區，一改以往部門執行監管不及時、不全面、不透明的被動局面。
預算約束剛性化。預算編制與預算執行上下聯動、無縫銜接，徹底解決“兩張皮”問題。系統設置了若干規則，對有疑點的業務自動提醒，不符合規定的業務自動阻斷，一方面杜絕了未經批準在不同科目項目間調劑支出、賬實不符等問題，另一方面層層傳導壓力，倒逼單位提高預算編制質量，從源頭上管住、管好。同時，系統將國有資產管理和政府采購的全流程業務與預算編制、預算執行有機融合，切實加大了制度執行的剛性約束。
信息共享便捷化。預算管理一體化、集中化、大數據的系統建設理念，讓項目庫管理、預算編制、預算執行、資金核算、績效管理系統從以往的“各自為政”“條塊分割”到如今融為一體、共冶一爐，數據模塊從互不相通變為互聯互通、共享共用，形成數據大集中的模式，能滿足省財政廳統計查詢各市縣財政局數據的需求，更快地整合資源，使得數據價值得到有效利用，也能減輕基層財務人員的數據核算上報工作量，變被動為主動，實現資源共享，保障財政數據的準確性，成為推動財政建設服務型機關的重要內生動力。（二）政府會計職能面臨的挑戰
現行財政總預算會計和行政單位會計只能反映預算收支執行情況，而不能提供整個一級政府的營運業績和財務受托責任的會計信息，不利于會計信息使用者作出正確的政治、社會和經濟判斷。政府會計職能正面臨新的挑戰，表現如下四個方面：
一是會計的體系不適應財政管理體制改革的需要。盡管對預算會計管理體系不斷加以修正和完善，但至今仍然沒有一個正式規范的標準體系，隨著部門預算的編制和國庫集中收付制等預算管理體制改革的深入，客觀上要求將財政總預算會計和行政單位會計統籌考慮，構建一體化政府會計。
二是核算的內容不適應政府職能轉變的需要。政府職能強調政府是人民的政府，政府受人民之托，用人民的資金來管理國家的各項事務，包括對國有資產管理、債務管理和財政資金的使用實施有效的管理和監控，而這些都離不開政府會計的改革和政府財務報告所提供的科學、合理和完整的會計信息，而信息是由政府會計核算的內容所提供的完整準確的數據所支撐。我國財政總預算會計實質上只是財政收支會計，核算內容主要是財政收支活動，沒有覆蓋全部會計要素。所以政府會計核算的內容不能全面地反映政府的資產、負債、凈資產、收入和支出的整個財務狀況，越來越不適應政府職能轉變的需要。
三是核算的基礎不適應財政體制改革的需要。我國的行政單位會計核算采用收付實現制，事業單位除經營業務采用權責發生制外，其他業務也采用收付實現制。隨著財政管理體制改革和政府職能的逐步轉變，采用收付實現制基礎的局限性逐漸凸現。如不能反映那些跨年度的大宗采購項目、當期雖已發生但尚未支付的部分資金，從而會導致預算資金結余不實；.往往會混淆經常性支出和資本性支出，使這些資產的管理和監督失控；不能揭示未來的承諾、擔保和其他因素形成的或有負債，政府潛伏的隱性負債和財政危機也會被掩蓋。
四是財務報告不能滿足政府績效評價制度的需要。政府財務報告與政府預算不同，政府預算反映當年預算收支的現金流量情況，政府財務報告不僅反映預算收支，還要反映政府的資產和負債情況；不僅反映當年預算政策的執行結果，還反映以往決策累計的財務效應，是政府決策和公眾了解政府績效的重要信息來源。我國政府會計財務報告過分強調以預算管理為中心，只側重預算會計信息的披露而忽視了政府會計涉及的其他重要內容。如政府的受托責任，長期資產和長期債務的計量等問題，因而遠不能滿足政府績效評價制度的需要。
建立數字財政——預算管理一體化，是適應預算管理制度改革的需要，必將對我國現行財政總預算會計和行政單位會計產生沖擊。財政總預算會計和行政單位會計的改革，將逐漸趨向于以一級政府為中心，核算整個政府的財務狀況和收支結果。從而財政總預算會計和行政單位會計必將合二為一，共同組成政府會計。
（三）政府會計職能制度的調整與完善
數字財政既預算管理一體化，對政府會計職能的實現產生了非常重大的影響。因此，政府會計的處理方法、制度規范必須適時進行調整與完善，以適應形勢發展的需要。
2022年8月，財政部等部門修訂發布文化、廣播電視、文物、體育四個行政事業單位財務制度，聚焦于反映財政改革進展、行政事業發展特點和事業單位管理需求，為下一步預算管理、債務管理、資產管理等各項改革預留空間。
2022年9月，財政部發布了《政府會計準則制度解釋第5號》，主要對預算管理一體化相關會計處理、從結余中提取的專用基金的會計處理兩方面問題進行規范。
2022年12月，財政部發布《財政總會計制度》，建立“雙功能”，采用“雙基礎”、支撐“雙報告”開展總會計核算。《財政總會計制度》規定：總會計是各級政府財政核算、反映、監督一般公共預算資金、政府性基金預算資金、國有資本經營預算資金、社會保險基金預算資金以及財政專戶管理資金、專用基金和代管資金等資金有關的經濟活動或事項的專業會計。總會計的職責包括：
1.進行會計核算。辦理政府財政各項預算收支、資產負債以及財政運行的會計核算工作,反映政府財政預算執行情況、財務狀況、運行情況和現金流量等。
2.嚴格財政資金收付調度管理。組織辦理財政資金的收付、調撥，在確保資金安全性、規范性、流動性前提下，合理調度管理資金,提高資金使用效益。
3.規范賬戶管理。加強對國庫單一賬戶、財政專戶、零余額賬戶和預算單位銀行賬戶等的管理。
4.實行會計監督，參與預算管理和財務管理。通過會計核算和反映,進行預算執行情況、財務狀況、運行情況和現金流量情況分析,并對財政、部門及其所屬單位的預算執行和財務管理情況實行會計監督。
5.協調預算收入征收部門、國家金庫、國庫集中收付代理銀行、財政專戶開戶銀行和其他有關部門之間的業務關系。
6.組織本地區財政總決算、部門決算、政府財務報告編審和匯總工作。
7.組織和指導下級財政總會計工作。總會計應當根據政府會計準則規定的原則和本制度的要求，對其發生的各項經濟業務或事項進行會計核算。總會計應當具備財務會計與預算會計雙重功能，實現財務會計與預算會計適度區分并相互銜接，全面清晰反映政府財政財務信息和預算執行信息。總會計的核算目標是向會計信息使用者提供政府財政預算執行情況、財務狀況、運行情況和現金流量等會計信息，反映政府財政受托責任履行情況。
（四）對財務會計人才的沖擊與完善
數字財政對財務會計人才的沖擊與影響，主要表現有三個方面：
一是基礎財會工作崗位進一步減少。基礎的會計工作實質上是一套循環往復、周期性的程序，計算機程序能夠比較容易地進行模仿，并且智能財務系統具有數據挖掘及人工神經網絡模型等功能，基礎的會計工作被批量化處理是一種不可逆的時代發展潮流，基礎崗位的需求量會不斷下降，基礎財會從業人員面臨失業風險，加大了出現社會問題的概率。
二是財會人員技能要求進一步提高。在智能會計背景下，財會人工智能系統可以將會計檔案存儲為電子檔案，方便儲存、抽調及查閱等，按照編碼依次存儲在加密系統中，具有便利性和安全性。從智能會計角度來說，未來的財會人員必須具備更強的專業能力、信息技術能力以及獨立的思維能力。不論是從行業發展趨勢，還是從財會人員自身發展的角度來說，掌握更加專業的技能都顯得尤為重要，對財會人員的知識儲備及技能的應用都提出了更高要求。
三是復合財會人員需求進一步擴大。“會計+計算機”的復合型會計人才隨著人工智能的進一步發展，掌握計算機知識的會計人員，能夠更好地利用財務機器人完成更加復雜的工作，隨著人工智能技術的不斷發展，對掌握計算機、大數據分析、人工智能知識的人才需求也越來越多。
為深入實施科教興國戰略、人才強國戰略，全面提升會計人員繼續教育質量，不斷提高會計人員能力素質和專業水平，2022年12月，財政部發布了《會計人員繼續教育專業科目指南（2022版）》，明確會計人員繼續教育專業科目及其重點學習內容。自2023年1月起施行。同時各級財政要加強會計人員的業務培訓。
數字財政——財政預算管理一體化系統全面提升預算財務管理水平的探索仍在繼續。在全線跑通基本業務流程的基礎上，財政部將繼續帶頭試點系統新功能、新模塊。系統梳理現有部門和單位內部業務流程、管理辦法、支出標準等制度規定，查漏補缺、及時修訂，積極開展部門和單位整體支出績效評價試點、政府購買服務改革試點等工作，推進預算管理一體化改革成果落地生根。最終建立各級財政統一的預算管理一體化規范，全面提高各級預算管理規范化、標準化和自動化水平。
