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課題組組長：高詠
課題組成員：劉海芳、張旭、聶艷紅、朱增強、劉治剛、李博、李華山、代爽、遲亮、馮元
重大項目工作組長:田春紅
一
“超標準、超概算、超工期”問題研究背景
（一）研究背景
近年來我市經濟社會快速發展，市政基礎設施、軌道交通、醫院、學校等民生類重大政府投資項目不斷實施，財政支出壓力逐年增大，另一方面項目建設過程中超標準、超概算、超工期“三超”現象日益突出，嚴重影響國家計劃、財政預算的執行，干擾工程建設領域的正常經濟秩序。上述事實說明，工程項目管理上存在較多的問題。從某種意義上講，目前工程項目管理理論和方法上是存在缺陷的。現實迫切需要建立起科學規范的工程項目管理體制和運行機制。
因此，加強工程項目的管理，控制工程造價，特別是對引起“三超”的原因進行分析并探討相應對策，已成為刻不容緩的突出問題，具有相當大的現實意義。
（二）國內外工程管理現狀
（1）國外研究現狀
在美國、英國等西方發達國家的工程建設項目中，除部分由政府投資外，其他絕大部分工程項目是由私人投資為主。政府通過定期公布各種工程造價指南和發布各地人工費用標準等文件來間接影響工程造價，但不具備強制性。在工程造價管理中，行使投資控制、估(概)算編制、招標代理、造價資料分析等造價管理的各種職責，是受雇于業主的，與造價管理相關聯的咨詢機構或組織，它們由行業協會管理，屬于民間行為，沒有政府職能。國外將工程造價定義為工程價格，是把工程作為一種特殊的商品，在市場上進行競爭交易，最終形成市場價格。因此，國家造價管理機構或行業協會都不制定統一的計價依據，只定期發布一些工程造價的價格指數、成本參數等數據供市場參考，這就意味其工程造價無章可循，一切以市場競爭為主。
（2）國內研究現狀
我國的工程計價模式，仍然采用以定額為主的計價模式，由于定額在一定時期內相對不變及量價不分等，造成市場競爭的弱化，不能充分調動技術實力雄厚的承包商的積極性，對控制投資產生了不良的影響。基于上述的缺陷，在工程計價管理上實行工程量清單計價模式正在形成共識和趨勢。
我國目前采用的工程項目造價管理的重點放在了實施階段，而沒有把決策、設計階段的造價管理放在突出的位置。經過大量的調查研究，對于工程造價，在前期階段的投入是緩慢和少量的，在進入施工階段后，大量的工程投資在這個階段發生，占到了整體工程造價的80%以上。然而對于工程整體造價的影響與控制，情況恰好相反，工程前期階段對于工程造價的影響和決定是重大的。
二
項目研究方法
通過研究對比國內外建設項目工程造價控制方法和理論，運用理論與實際相結合的方法，結合自身的工作經驗與體會加以總結。
現實項目前期介入優先，可用其他項目進行對比，全過程跟蹤，旨在通過全過程項目管理服務平臺，達到控制“三超”目的。
本項目技術路線是:通過查閱相關文獻資料,確保閱讀和學習的范圍盡量涵蓋該領域的重要研究成果，對該領域的最新動態，國內外的發展現狀有比較全面的涉獵。通過篩選資料確定論文中所涉及的理論，并收集相關內容。結合自身工作經驗，在理論分析的同時進行案例實證分析。形成對工程項目“三超”問題的原因和對應措施的研究成果。
三
項目全生命周期內容
（一）項目全生命周期內容
（1）全生命周期總投資
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圖1 全生命周期總投資
（2）全生命周期工程造價
一個建設項目的全過程分為項目建議書可行性研究階段、初步設計、擴大初步設計階段，施工圖設計階段，工程招投標階段，施工建設階段，工程竣工驗收階段，項目后評價階段；對于過程中的每一個階段都應做好相應的造價控制和約束。
（3）全生命造價流程
工程流程如下：
項目建議書和可行性研究階段（投資決策階段）→初步設計階段→施工圖設計階段→招投標階段→合同實施階段（項目施工階段）→竣工驗收階段
對應的各個階段的控制價就相應的出現：
投資估算→設計概算→施工圖預算→合同價→結算價→實際造價（決算價）。
（二）項目全生命周期各階段特點
（1）項目全生命周期的成本分析
建設項目生命周期成本的一個顯著特點就是建設項目生命周期的成本多主體性。
（2）項目全生命周期控制的意義
①實現對建設項目的全生命周期成本優化
②實現建設項目全生命周期內的資源節約
③有助于實現可持續發展
（3）項目全生命周期控制目標
①實現建設項目全生命周期成本持續改進
②實現技術、經濟、社會、生態的協調統一
③實現建設項目全生命周期內全社會成本最低
（三）項目全生命周期各階段控制方法
（1）項目全生命周期各階段控制成本
①決策階段成本
②實施階段的成本
③運營維護階段成本
④回收報廢階段的成本
（2）項目全生命周期控制手段分析
建設項目是一項復雜的系統工程，不僅受到內部質量、成本、進度、安全等方面的影響，還會受到人為因素等外部諸多因素的影響，因而建設項目全生命周期投資控制的手段有多樣性，主要分為技術手段、經濟手段、法律手段和文化手段，技術手段是關鍵，經濟手段是核心，法律手段和文化手段是保障，各種手段相互聯系，相互影響。
四
項目全生命周期中“三超”問題
建設項目全生命周期投資風險具有客觀性、不確定性、偏好型、潛在性、利益相關性、可預測性以及階段性的特點。
（一）項目全生命周期各階段“三超”目標
（1）前期階段
初步設計階段及施工圖設計階段是影響全生命周期“三超”最重要的階段，此階段目標是必須讓限額設計貫穿整個環節，以達到設計概算在投資估算之內，施工圖預算在設計概算之內。
（2）中期階段
招投標階段作為項目施工階段的前一個準備階段，選擇公開、公平、公正的招標方式，確定合理的招標控制價，選出最適合本項目的施工單位，嚴格把控合同簽訂，明確合同風險可控，從而為下一階段的“三超”控制做好堅實的基礎。
（3）后期階段
項目后評價階段主要是對經竣工結算的工程進行竣工決算并且依據結算和決算的實際情況，對項目全生命“三超”各個階段問題進行分析，把項目實際情況與各階段結果相對比，找出產生“三超”問題的原因以及對原因導致的后果進行分析，不斷提高項目全生命周期管理水平，為以后的項目“三超”控制和管理提供依據和參考。
（二）項目全生命周期各階段“三超”問題
（1）項目建議書和可行性研究階段
（2）初步設計及施工圖設計階段
（3）招投標階段
（4）合同實施階段（項目施工階段）
（5）竣工驗收階段
五
項目全生命周期綜合管控
項目全生命綜合管控，旨在結合前期、中期、后期項目實際，借助綜合管理人才的能力，作為客觀的第三方將項目不同階段的實時情況進行分析并將合理化建議提交到業主，讓業主掌握項目管控的主導權。
（一）項目前期綜合管控
（1）事前績效評估模式分析
事前績效評估、立項評審、預算評審、投資評審和投資審批作為當前預算編審階段管理的幾種常見模式，在評估對象和內容方面各有側重點。目的都是以績效為導向為預算管理提供參考依據，提高財政資金編制的科學、合理性。
（2）事前績效評估管控原則
事前績效評估管控遵循的原則是：績效導向、科學規范、客觀公正、及時高效。在上述原則下，結合前期階段重點風險管控報告，出具事前績效評估報告，報告中應包含評價項目概況、評價的方式方法、評價的內容及結論、重點風險管控辦法、評價的相關建議及其他需說明內容，還應包括專家意見及其他證明材料等。
（二）項目中期綜合管控
（1）合同分析管控
工程合同具有合同標的的特殊性、合同履行期限的長期性、合同內容的復雜性等特點,因此合同控制是一個復雜且關鍵的步驟，也可能為后續管理埋下伏筆，需要有相關知識的法律人員全程參與并提出合理化建議。
（2）掙值管理應用
掙值管理方法是工程項目管理公認的一種工期-費用監控方法，使得項目的進度和成本管理有效地結合在一起，對工程工期-費用的執行情況進行評估。
①掙值管理的兩大前提
a. 項目質量和施工安全
b. 結合工程項目的整體工期和關鍵節點設置合理的監控時點
②掙值管理指標
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圖2 EVM指標體系
表1 績效評價結論表
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（3）掙值管理應用
掙值管理方法可以用貨幣作為統一的度量尺度，對項目進度和成本執行聯合分析，在各個監控時點上為項目管理者提供實時的進度和成本信息。而其中的關鍵就是監控節點的選擇以及進度計劃的制定。
項目進度計劃的確定：
①工作分解結構（WBS）；
②任務時間估計及任務關系確定；
③編制項目進度計劃，利用project軟件確定關鍵路線。
監控節點的確定：
一般方便使用掙值管理方法對項目進度和成本進行聯合分析，再每個月的月末設置監控時點，將每項任務的工程量分配到各個月度，并用EXCEL編制成每月的施工進度計劃。
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圖3 掙值與實際成本對比圖
通過對進度和成本偏差的分析，可知進度延誤和成本超支問題是否在可控的范圍內，可采取相應的措施糾正項目的進度偏差和成本偏差。
（4）掙值管理體系與BIM結合
運用BIM技術制定項目計劃，并通過完成工程量和當期成本比對計劃進度檢查施工進度，通過CPI（成本績效指數）和SPI（進度績效指數）進行進度和成本管理，實時對項目進度與支付款進行動態監督。結合模型并可按照日、周、月、季度等細度對可視化模型進行細分。
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圖4 BIM模型偏差對比表
（三）項目后期綜合管控
在竣工審核的基礎之上，由綜合管控第三方進行二次審核，對工程中發生的變更內容以及造價進行第二次審核，對超過合同約定的費用、工程量及時審減，保障變更費用的合理支出。并且對已完成工程及時進行竣工財務決算以及事后績效考核，總結項目關于投資控制的經驗。
（四）建設項目全生命周期投資風險控制
建設項目全生命周期投資風險控制就是從建設項目全生命周期出發，通過對投資風險識別、分析與評估、對策、決策全過程的監測和控制，保證風險控制達到預期的目標，其目的是考察各種風險控制行動產生的實際效果，確定投資風險減少的程度，監視殘留成本風險的變化情況，進而考慮是否需要調整投資風險控制計劃以及是否啟動相應的應急措施。
（五）建立項目全過程咨詢服務
全過程工程咨詢對建設單位的服務以前期咨詢專業為開端。前期咨詢專業人員首先接觸建設單位和使用單位來了解項目建設的需求,對需求做出評價,輔助建設單位進行判斷。同時全過程工程咨詢開始建立咨詢專業服務團隊,保持與建設單位之間信息交流,編寫可行性研究報告,針對項目制作投資計劃，確定項目位置,確定后續的招標規則等。
六
結論與展望
（一）結論
（1）全過程周期“三超”管控措施
現實項目前期介入優先，可用其他項目進行對比，全過程跟蹤，旨在通過全過程項目管理服務平臺，達到控制“三超”目的。
（2）軟硬件加持的實施
服務平臺所需的數據層、模型層、應用層、邏輯層的搭建、測試、推廣所需技術外協、硬件和數據支持。最終達到實時監控的目標。
（3）多項監管措施同時進行
針對我國投資建設項目的監管體系、治理結構、委托代理關系和激勵約束機制中的缺失，提出了將項目前、中、后期利用不同的監控模式和監管手段進行結合，多管齊下，培育市場化的監管輔助團隊、通過建立項目全過程咨詢服務、通過分權化模式規避共謀與軟環境下的監管風險以及通過合同激勵與約束、制度激勵與約束、市場競爭激勵與約束的制度安排來實現激勵與約束的多項政策建議，指導我國投資項目建立監管激勵機制，降低監管成本，提高監管效率。
（二）未來的展望
從全生命周期的角度對投資工程投資控制和監管模式予以研究，分析了其全生命周期的成本控制，研究了基于全生命周期投資項目“三超”問題在各個階段產生的原因，提出了基于可持續發展的項目建設投資控制理念，給出了監管改進建議。
但是，項目一般情況下生命周期長，缺乏相應歷史數據，難以精確地估計不同材料、方法和系統的維修和運營成本，受全生命周期內的利率選擇以及通貨膨脹的影響，如何正確地確定項目投資目標值以及在全生命周期內如何確定利益相關者責任權重，按照投資節約額和權重使利益相關者參與剩余分配，形成投資項目的有效激勵等問題仍然是影響全生命周期政府投資監管的關鍵，需要在以后的工作中進一步深入研究，提高投資項目的投資效率。
