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平臺公司重點工程項目融資模式探討 課題組組長：張艷春 成員：高詠，張建玲，曹桂玲，戴曦，曹綱，魏亞賓，田春紅，楊云霄，劉健 重大項目工作組長:田春紅 一 政府融資平臺定義
根據《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號），地方政府平臺定義為：由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。
隨著我國城市化發展進程進入新階段，城市建設規模日益擴大、基礎設施項目建設對資金的需求也在日益加大。目前各地政府通過各種不同的方式成立了政府投融資平臺，擔任基礎設施項目建設的投融資主體，具有政府部門和國有企業雙重角色。
二 政府投融資平臺 的傳統投融資模式
目前，各級政府的投融資平臺多以城投公司為主要載體，一般主要負責城區土地一級開發、基礎設施建設投資和保障性住房建設投資，其主要資金來源于土地一級開發收入以及路橋通行費收入。
城投類政府融資平臺主要依靠負債融資，通過時間換空間，來完成政府每年下達的大量建設任務，這是平臺公司負債擴張的最主要源頭。政府向平臺公司下達建設任務時，除了配置項目啟動資本金外，一般會對應匹配對應的土地用于平衡建設總投資，平臺公司通過融資完成項目建設及匹配土地一級開發后，通過出讓土地的回籠資金用于償還該項目產生的負債。
三 政府投融資平臺的融資困境
受《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）等政策文件影響，政府融資平臺債務規模逐漸受到控制，基礎設施建設等公益性項目，不能再進行負債融資，以前的公益性項目債務全部納入省級財政債務系統管理，統一由政府發行政府性債券進行置換。政府平臺作為政府公益性項目的承建主體，僅能依靠全額財政資金進行建設。
受《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發[2012]162號）、《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）等政策文件影響，每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，各級政府土地儲備機構實行名錄制管理，未進名錄的土地儲備機構，不再具備土地一級開發資質。各地方存量未完成征拆的儲備土地，亦不能抵押融資或者作為一級開發項目進行融資，儲備土地這一主要償債來源逐漸減少。
平臺公司公益性項目多以政府信用為其負債融資業務背書，其融資業務在資本市場深受追捧，在這個過程中，平臺公司過度融資的沖動得到充分釋放。地方政府、平臺公司以及金融機構三方達成默契，重復抵押、多頭融資等種種不規范的情況屢屢發生。同時，部分平臺公司反復通過借新還舊的方式，不斷滾大負債，使得政府債務償債壓力不斷增大。
在政策的推動下，各地區的平臺公司隨著經濟體系的差異逐漸進行轉型，發達地區的平臺公司多轉型為城市服務運營商，欠發達地區則仍以基礎設施建設為主營業務，除了政府融資職能外，少有能夠達到自主經營、自負盈虧的主營業務。同時，由于多數政府平臺公司為以前政府負責管理基礎設施建設的行政部門轉型而來，其管理模式、高管任命以及人才聘用多采用政府下派或者政府任命的模式，因此缺乏真正懂得市場化經營管理的人才。
四 目前地方政府融資平臺 的融資情況
從廣義來說，我國地方政府債務有顯性債務和隱性債務，顯性債務是監管法規允許、相對規范的地方政府債；隱性債務是變相舉債形成的，沒有納入到政府債務限額管理的地方政府債務。本文所述的地方政府債是指納入到地方政府預算管理、合法合規發行的地方政府債券，不包括融資平臺的債務。
1、按償債資金來源分
按償債資金來源劃分，地方政府債券可分為一般債券和專項債券。
一般債券指省、自治區、直轄市政府（經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為沒有收益的公益性項目發行的、約定一定期限內主要以一般公共預算收入還本付息的政府債券。一般債券資金收支列入一般公共預算管理；專項債券是為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。專項債券資金納入政府性基金預算管理。
一般債券和專項債券間最大區別在于其所對應的公益性項目是否可產生收益。對應沒有收益的項目，償債來源是一般公共預算收入，為一般債券；對應有一定收益的項目，償債來源是政府性基金或專項收入，為專項債券。項目收益專項債券與一般債和普通專項債相比，其特點是與項目對應，實行分類管理，最終償債資金落到對應的項目收入上。
2、按資金用途分
按資金用途劃分，地方政府債券可以分為新增債券、置換債券和再融資債券。
（1）新增債券
根據《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》，新增地方政府一般債務限額、新增地方政府專項債務限額分別按照一般公共預算、政府性基金預算管單獨測算。每年新增債券發行規模不得超過財政部下達的本地區新增債務限額。地方新增債券的發行占比主要受政府債務負擔的輕重及資金需求大小的影響，財政實力強、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排，財政實力弱、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。新增債券的資金用途主要是資本支出，資金支出周期較長。
（2） 置換債券
置換債券起源于《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）。2015年我國正式啟動地方債置換工作，以政府的名義發行債券，將募集到的資金用來償還非債券形式存在的地方政府存量債務。置換債有效解決了地方政府債務的期限錯配和融資成本高企問題。但是，置換債是置換舊的債務，并沒有改變債務額度，只是改變了債務存在的方式，將非政府債券形式的債務轉換為債券形式債務。
（3） 再融資債券
再融資債券由財政部在《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2018〕61號）提出，并在《2018年4月地方政府債券發行和債務余額情況》中首次披露。財政部明確再融資債券是用于償還部分到期地方政府債券本金，因此前年份發行的地方政府債券期限較短，部分已經到了償還本金的時間，再融資債券的發行將有效緩解地方政府的償債壓力。
再融資債券和置換債券的區別是：置換債針對的是以非政府債券形式存在的地方政府債務，再融資債券針對以政府債券形式存在的地方政府債務。
2020年1月財政部令第102號正式發布《政府購買服務管理辦法》。該《辦法》中，政府購買服務的概念為“是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。”《辦法》各級國家機關是政府購買服務的購買主體；依法成立的企業、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產經營活動的事業單位，農村集體經濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人可以作為政府購買服務的承接主體。其中“公益一類事業單位、使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織，不作為政府購買服務的購買主體和承接主體。”政府購買服務強調“指導性目錄”的思路，列入目錄的才可以，目錄在中央和省兩級實行分級管理，省級財政部門根據本地區情況確定省以下政府購買服務指導性目錄的編制方式和程序。
PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。
近年來，在全球各個地區，通過多種多樣的PPP方式，私營部門在基礎設施領域的投資總體上持續快速增加。結合全球范圍內的PPP項目實踐，PPP模式的優點主要體現：更高的經濟效率[物有所值（Value for Money）]、更高的時間效率、增加基礎設施項目的投資、提高公共部門和私營機構的財務穩健性、基礎設施/公共服務的品質得到改善、實現長遠規劃、樹立公共部門的新形象、私營機構得到穩定發展等。
PPP模式的主要優勢體現在：
（1）PPP模式可以實現更高的經濟效率，實現物有所值
（2）PPP模式的效率優勢不僅體現在經濟效率上，還體現在時間效率上
（3）PPP模式有助于增加基礎設施項目的投資資金來源
（4）PPP模式可提高公共部門和私營機構的財務穩健性
（5）PPP模式可使基礎設施/公共服務的品質得到改善
（6）PPP模式有助于公共部門/私營機構實現長遠規劃
（7）PPP模式有助于樹立公共部門的新形象
（8）通過推廣PPP模式，可以使私營機構得到穩定發展
（四）發行債券
債券的分類很多，這里指的是按有沒有國家背書，分為利率債和信用債，前者指國債、金融債等，有國家背書，后者指城投債、產業債等，沒有國家背書，產業債又分為企業債和公司債。目前政府融資平臺發的最多的是企業債（城投債、含境外債）、公司債、中期票據、短期/超短期融資券、非公開定向債務融資工具、資產支持票據（ABN）等。
五 地方政府融資平臺融資的思路及對策
（一）創新融資模式，巧抓政策機遇
國家對政府融資平臺公益性項目融資職能的剝離并不是“一刀切”，而是循序漸進的，平臺公司應根據建設資金需求，制定長遠的融資計劃。對于資金需求壓力較大、時間較為緊迫的項目，應主動與政府財政部門以及金融機構緊密銜接，以及時獲取合規的資金來源，比如政府債券資金、路橋采買服務資金等;對于資金需求壓力較小、時間較為寬松的項目，應尋求較為長期的資金來源，比如試探PPP模式、設立基金進行股權融資等.
（二）圍繞主業優勢，盤活優質資源
政府融資平臺要盤活優質資源，比如儲備土地，雖然平臺公司被逐步剝離土地儲備職能，但存量的已開發土地，以及成熟的儲備土地管理模式仍在市場上具備競爭的優勢。土地雖不能再作為公益性項目的融資杠桿，但可以嘗試進行商業化經營。對于地段較好的土地，可以與具備二級開發資質的開發商聯合進行土地一二級聯動開發，從而通過土地入股的形式獲取股權注資：對于低端較差的土地，可以嘗試進行養老、體育等與民生保障性項目，與其他公益性機構合作，盤活土地資源。
（三）整合產業鏈，尋求轉型發展
政府融資平臺作為基礎設施項目業主，是政府和建設方、運營方中間天然的紐帶，在公益性項目融資職能被逐漸剝離的情況下，可以利用自身體量大、具備項目主導權的優勢整合資金較為充裕的建設方和運營方，利用被整合方的融資能力為具備優質現金流的項目建設提供資金支持，項目建成后，利用運營企業的經營優勢，為項目創造可回流的現金流閉環。
