水電八局 周 濤
PPP是Public-Private- Parther- ships（政府與社會資本合作模式）的英文縮寫，“Public”指政府，包括政府本身、政府具體職能部門及經過政府授權認定的機構；“Private”指社會資本方，包括依法設立的民營企業、國有企業、外資企業及其他具有資質的合法人；“Pather”指合作，“ships”指模式，是政府與社會資本以長期契約模式去共同提供社會公共產品與服務的模式，旨在政府的合理調控下，與社會資本方共同提升公共產品服務質量。
一、PPP模式的特征及優勢
（一）PPP模式的主要特征
1.公私共同合作
PPP模式最為顯著的特征即為政府與社會資本方合作以形成良好的合作關系，朝向同一個目標去共同努力，在此過程中政府部門更順利地實現公共價值，企業追求自身的盈利。
2.公私利益共享
PPP模式下的項目具有公私利益共享的特征，具體而言，政府可以控制項目利潤和分紅，適當調節社會資本方在項目過程中的超額利潤，確保社會資本方獲取相對穩定的回報。
3.公私風險共擔
政府與社會資本方應該考慮風險共擔的最佳實踐，以將項目風險降到最低，并在風險發生時，雙方共同努力、相互配合去化解項目風險。
（二）PPP模式的優勢作用
1.為社會效益突出的準社會性質項目提供融資
長期以來，地方政府承建的公共基礎設施項目大多都是公益性質，項目自身經濟效益方面的劣勢的存在，在某種程度上成為影響項目融資與項目建設的重要阻礙，除政府外很少有社會資本方對其進行投資，而基于PPP投融資模式的項目則可以通過政府的扶持與支援，降低項目經營風險，保障社會資本方的利益，進而促使該類項目融資的實現。
2.減輕政府的項目預算壓力及債務償還負擔
大多數國家都對政府預算作出了嚴格的規定，中國也是如此，這在一定程度上限制了政府在融資市場進行融資活動的展開。在此模式下，政府可以對能源、交通等具有一定經濟效益的公共項目安排PPP融資，以此去減輕政府的項目預算壓力。與此同時，政府還可以以項目扶持者的身份組織項目融資，而非以項目投資者或借貸人的身份參與項目活動，這也在一定程度上降低了項目的債務償還風險，能夠促進項目的有效進行。
二、投融資模式下PPP模式項目應用存在的阻礙
（一）對PPP模式的認識不到位
目前，PPP模式之所以沒有被廣泛使用，其關鍵原因在于部分政府對PPP模式的認識存在誤差。一方面，一些地方政府依然習慣傳統的投融資模式，經濟增長靠投資、出口帶動，資產組織通過借款、賣地等方式去實現，甚至還有部分政府喜歡凡事單獨處理。而在新時期的背景下，政府原有調控能力強的優勢將不復存在，政府務必適應現階段經濟特色，轉變傳統的投融資工作理念及工作機制，為社會公共項目營造包容性強、適應性強的政策環境，吸引社會資本方的投資。另一方面，還有一些地方政府對PPP模式過于敏感，誤認為PPP模式屬于為項目爭取更多資金的機遇，由此便不顧及項目具體情況與所需融資數額，盲目采取PPP模式進行項目的投融資與具體建設，由此將使政府面臨著更嚴重的債務負擔。對此，政府不能夠忽視PPP模式，更不能對其過于敏感，要合理應用PPP模式，由此才能夠保障社會公共項目的有效建設與健康運營。
（二）與PPP模式相配套的法律法規不健全
當前，PPP模式的應用需要與其相配套的法律法規的保障，明確規定政府部門及社會資本方在項目生命周期中的權利、義務及所需承擔的風險。然而目前，國內與PPP模式相配套的法律法規并不健全，國務院現行法律法規并不完全適應于當前基于PPP模式項目的實施。與此同時，國務院及地方部門的法律法規并非國家層面的規律法規，其權威性不足以支撐PPP項目的實施。另外，當前法律法規對于PPP項目具體運營過程中的文件形式、合同關系、授權模式、項目運作風險等的規定并不完善。綜上，法律法規的不健全成為影響PPP模式發展的重要因素，從國家立法角度建立健全與PPP模式相配套的法律法規，明晰政府與社會資本方主體，促進雙方形成相互合作、相互制約的關系，以法律法規為依據進行責任追究，有效解決PPP模式項目在實施過程中的問題。
（三）PPP機制尚不健全，市場競爭相對較弱
在投融資的背景下，各項調控措施的標準也更加細化和完善，對PPP模式下的項目應用也提出了更高、更嚴格的要求。然而，當前PPP項目機制并不健全，與當前經濟形勢與項目實情相矛盾的問題也逐漸凸顯出來，主要集中于項目審批流程過于繁瑣、相關監管部門缺位等方面。首先，PPP模式下的項目各個過程的審批都需要不同部門的審批，而非通過一站式立項、審批及審批機構對其進行監管，各部門間交叉審批現象普遍存在著，其審批的效率也相對較低，并不利于PPP模式下項目的高效實施。其次，PPP模式下的風險共擔并沒有實現，盡管有很多項目采取PPP模式進行，項目有一定的財政補貼，然而實際風險發生時，政府僅僅負責最終的“兜底”，社會資本方則需要承擔更多的責任。最后，當前PPP項目評價系統并不嚴謹，PPP項目在執行過程中也會面臨各種風險，一套系統的、完善的評價體系，將有效防控草率簽約、工作懈怠等不良現象的發生。
（四）收益分配并不合理，加大項目的不確定性
當前，PPP模式下政府與社會資本方的收益分配方面并不合理，其具體表現主要集中于幾個方面：首先，當前PPP項目往往集中于周期往往較短且多集中于盈利性明顯的項目，這樣的項目多為政府付費項目，政府承擔主要的財務負擔，這與PPP模式設立的初衷相悖。其次，項目的投資回報率并不容易被確定，原因在于公眾往往希望獲取優質的公共產品及服務，社會資本方希望獲取更多的經濟利潤，政府無法有效分析公共服務的成本及回報率，在價格調整方面僅僅執行“成本價法”的傳統方法，因此其無法滿足公眾對公共服務及產品的期望，也無法通過準確回報率的保障去吸引社會資本方的投資，在一定程度上影響了項目的實施。
三、投融資模式下PPP模式項目應用的改進建議
（一）提升對PPP模式的正確認識
提升政府、社會資本方對PPP模式的正確認識，將有助于推進PPP模式的科學性建設。當前，國務院、國改委、財政部門紛紛頒布了PPP模式下項目應用的具體建議，為PPP模式下基礎設施項目的投資、融資提供了良好的環境。然而，要想在國內推廣PPP模式，吸引更多社會資本方積極投入到PPP項目之中，促進項目的穩健運行，還需要不斷的努力。一方面，加大社會公眾對PPP模式的認識，提升國家層面的項目治理能力，將有助于盤活社會上的資本投資，推進城鎮化基礎設施項目的建設，這不但有助于公共資源利用效率的提升，而且還有助于加速政府轉變其具體職能，財政部門優化其管理職能，保障PPP模式下政府部門與社會資本方的合作。另一方面，PPP模式與傳統投融資模式的本職有所不同，對此，務必要把握好PPP模式的特點，將有助于促進項目實施過程中政府與社會資本方間的平等合作。
（二）健全PPP制度，實現可持續發展
總結PPP模式下項目的失敗經驗，不難發現高度重視PPP制度、建立健全PPP制度的重要性。健全PPP模式下的制度，根據項目所在地域的特征，建立合理的投融資模式與回報機制；合理設計項目的結構模式，構建有效的參與方風險共擔機制；誠信合作，建立雙方的合法權益機制，以此為PPP模式項目的應用提供制度方面的保障。從國際對PPP項目的實踐方面看，當前英國、澳大利亞等國家都設立了專門的PPP模式監管機構，負責PPP模式下項目的一站式監管。對此，我國也應該建立一站式監管部門，明確部門的具體職責與監管內容，承擔PPP模式下項目各項流程的統一監管。另外，從中央政府層面出發，還應該建立PPP模式管理中心，承擔PPP政府政策制定、標準制定等方面的工作，并設立PPP調查小組，承擔符合要求的項目篩選工作。從地方政府層面出發，各省級也應該設立相應的PPP模式管理中心，負責項目的具體審批、融資支持、政策協調等方面的工作。
（三）建立健全與PPP模式相配套的法律法規
中國在最開始推動社會基礎設施建設及運營時，出臺了一系列的政策，例如在投融資機制改革過程中出臺的“非公經濟36條”等等，然而與PPP模式相配套的立法偏少。因此，加速PPP模式相關法律法規的制定工作，首先應該明確PPP參與政府與社會資本方之間的權利、義務、責任追究、損失保障等，讓PPP模式下項目的各個環節都有法律依據。其次，從項目預算管理、信息透明公開等角度出發，加強政府的守約與履約，保障社會資本方的利益。最后，理順PPP模式相關法律與現行法律法規之間的關系，不斷完善法律法規在PPP模式下項目的授權條件、準入準則、投融資標準、項目審批、特定權益、爭議解決等方面的內容，全面保障PPP模式下的法律法規的科學性。綜上，建立健全完善的與PPP模式相配套的法律法規，對于公共基礎設施的建設與持續發展而言意義重大。
（四）加強宣傳引導，提升參與PPP模式的積極性
PPP模式下項目的應用需要良好的社會環境與社會氛圍的支持。具體而言，加大對PPP模式的宣傳力度，認真解讀與PPP模式相對應的、最新出臺的各種政策，并加強社會輿論方面的正確引導，能夠不斷鼓勵政府及社會資本方參與到PPP模式的積極性。另外，充分發揮信息平臺的優勢作用，在專門的信息網站上公開PPP項目的儲備信息、項目投融資信息、物資采購信息、項目合同信息等，并建立健全公眾監督機制，促進公眾共同參與到PPP的監督之中，以充分保障項目的有效實施，滿足社會公眾對基礎設施的需求，并且保障社會資本方的利益，進而去實現PPP模式下項目應用的效益最大化。
四、結語
投融資模式下社會資本方PPP模式應用既是機遇，又是挑戰，但是現實情況表明機遇大于挑戰，PPP模式下的項目打破了傳統項目在投融資方面的制約，面向社會資本方進行具體項目的投資與融資活動，促進全民共同參與到公共基礎設施與基礎服務過程中，這對于充分保障社會公眾權益，促進社會資本方利益提升，降低政府的債務負擔等等都有重要意義。因此，抓住機遇，正視問題，將能夠更好地發揮PPP模式在現代經濟發展進程中的重要作用。
