國有資本存量結構不合理一直是國有經濟的癥結所在。國有經濟的戰略性調整需要借助于國有資本經營預算，對現有國有經濟按照產業結構集中化和企業規模經濟化的要求進行統籌規劃、保證重點
國有資本經營預算編制問題的研究
黃光陽 梁步騰 張琪
國有資本經營預算是國家以國有資產所有者的身份編制的，對于政府進行宏觀調控有著極為重要的意義。但是，我國的國有資本經營預算與發達國家相比，還存在著極大的差距，主體、程序及范圍的不確定性在很大程度上影響著其功能的實現。因此，盡快采取措施完善我國國有資本經營預算編制是迫切需
要的。
本文中，筆者擬通過分析其存在的問題，并借鑒國外先進的預算管理經驗，提出完善我國國有資本經營預算編制的對策。
一、國有資本經營預算的涵義及內容
國有資本預算包括國有資本變現預算與國有資本經營預算兩部分。國有資本變現預算是5-10年的中長期預算，國有資本經營預算是年度的短期預算，短期預算要服從中長期預算。國有資本經營預算是國家以國有資
產所有者的身份編制的，確定預算收入和預算支出的內容，應以國家是國有資產所有者身份為依據。
國有資本金預算收入應是國家以所有者身份取得和支配的一切收入，主要包括國有資本金收益即國有資本運營中產生的增值，如國有企業上繳的利潤、股份制企業國有股股東收益、國有資產產權轉讓收入等；另外，還包括資本性融資收入、資產轉換收入、政府部門專項基金收入和其他預算結轉收入等。國有資本經營預算的支出應是國家以所有者身份采用無償或有償投資方式用于經濟建設及國有資本再投資等支出，主要包括國有資本金投入、國有資本運營支出和債務性支出等。
二、編制國有資本經營預算的必要性
我國國有資本經營預算編制的意義主要體現在以下幾個方面：
1．編制國有資本經營預算是加強政府宏觀調控能力的需要。政府預算是國家管理政府收支、實現宏觀調控的重要工具，是財政政策的重要內容。國有資本經營預算是指國家以所有者身份，將其依法擁有或支配的貨幣資金用于資本性投入的收支計劃，是政府復式預算的重要組成部分。資本預算的實施過程可以理解為一種內在于市場機制儲蓄與投資活動，直接參與到整個市場的總供求平衡。政府通過調節國有資本經營預算，可以緩解宏觀經濟的“過熱”或“過冷”問題，實現國民經濟的持續、穩定、健康發展。
2．編制國有資本經營預算是完善公共財政框架的需要。建立和完善符合社會主義市場經濟體制的公共財政框架，是轉變政府職能、實現政企分開、政資分開的重要途徑。國有資本經營預算和政府公共預算分離是構建有中國特色社會主義財政框架的必然選擇，國有資本經營預算是政府公共預算的重要補充，二者的有機組合必將極大地有利于完善我國公共財政體系的構建。
3．編制國有資本經營預算是國有經濟戰略性調整的需要。國有經濟在我國工業化和現代化的進程中發揮著主力作用，伴隨著國有經濟規模的壯大，我國逐漸積累了龐大的國有資產。但是，國有資本存量結構不合理一直是國有經濟的癥結所在。國有經濟的戰略性調整需要借助于國有資本經營預算，對現有國有經濟按照產業結構高度化和企業規模經濟化的要求進行統籌規劃、保證重點。
三、我國國有資本經營預算編制中存在的不規范問題
1．預算編制不夠細化。目前，我國很多地方僅僅只有少數部門開始試編部門預算，其他部門預算都是由財政部門代編，這些部門的預算編制仍舊采用基數加增長的方法，資金分配缺乏科學、合理的標準和依據。部門經費多少不是取決于事業發展和本部門工作的實際需要，而是取決于原來的基數，多年運用下來，致使年度預算核定支出指標與實際需要大相徑庭，使我國的預算未起到應有的作用，只是流于形式。
2．預算支出結構嚴重不合理。主要是財政供給“越位”和“缺位”并存，一方面，供給范圍過大，超出了市場經濟條件下政府職能的范圍；另一方面，應由政府承擔的一些社會公共需要卻無力保障。《預算法》規定，預算支出的范圍主要包括：經濟建設支出、事業發展支出、國家管理費用支出、社會保障支出、國防支出等。但在現行預算編制中，預算支出安排往往超出范圍，致使有限的財力不能保證重點，影響財政職能作用的發揮。
3．追加預算方面存在不少問題。一些地方財政預算預留資金較多，以待年中安排追加預算。預算外資金過多，致使財政預算失去嚴肅性和約束力，追加預算的審批不嚴格或流于形式，隨意性較大，助長了一些部門跑要資金的現象，易于產生腐敗。
四、中美預算編制的差異比較
美國擁有世界上比較先進的預算編制制度，通過比較中美預算編制制度的主要差異，可以發現我國現行預算編制存在著諸多缺陷與不足。
1 ．預算編制參與主體的差異。（ 1 ） 美國預算編制參與主體呈多元化，而我國的預算編制主體則比較單一，預算編制由政府全權負責，而且政府僅僅依賴財政部門具體負責預算收支的編制。因而，相比較美國的預算編制而言，我國政府預算編制效率是偏低的；（2）我國的預算編制主體和執行主體之間界限模糊。財政部門既肩負組織支出預算執行的重任，又負責政府預算編制的具體工作。這種“既是裁判員又是運動員”的角色設置顯然是不合理的，而美國聯邦政府重視預算編制與執行的分離。
2．預算編制范圍及收支科目的差異。（1）預算編制范圍。西方發達國家普遍重視預算編制范圍的完整性。完整性原則要求政府預算所列示的各項收入和支出必須覆蓋政府收支的全部方面，不允許有預算外的資金活動。相比較而言，我國的預算編制則是不完整的，公共收支被人為地分為預算內、預算外及制度外收支。其中，只有預算內收支真正受到預算的約束和監督，大量的預算外和制度外資金游離于政府預算范圍之外。我國預算編制的不完整，不僅造成了財政資金管理的混亂，而且大大削弱了國家的宏觀調控能力；（2）預算收支科目。美國預算收支科目比較精細，包括類、款、項、目等方面，預算編制精確到具體的人和物。我國預算收支科目簡單籠統，不利于增強預算的透明度，不利于預算的執行和監督，從而軟化了預算約束。
3．編制過程差異。美國預算編制過程基本上是一個立法過程，程序相當嚴格，這主要表現為預算審批過程中國會與總統的分權與制衡。美國總統將預算草案提交國會，國會審批后，總統仍有權對預算編制進行部分否決。若國會仍堅持自己的審議方案，就必須重新審批預算草案。我國預算編制則缺乏法治性，從而客觀上造成了我國預算編制質量不高的事實。
4．預算編制手段的差異。美國預算編制技術比較細致復雜。在預算編制方法上采用零基預算法，以零為基數，對各個部門的收支項目進行重新審核，并確定其收支數額；在預算編制形式上，美國主要采用復式預算，對預算收支進行科學分類，實行分類管理。而我國預算編制則相對簡單粗糙，預算收支分類不科學，無法全面反映政府的收支活動。
五、借鑒國外經驗，完善我國預算編制
1．建議政府批準實行預算草案審簽制度，在每年財政部門編制出財政預算草案后，由審計部門對預算草案進行審計，簽署或出具審計意見，然后將預算草案和預算草案審計意見報政府審定。通過這種方式對預算和預算編制情況進行監督。
2．國有資本經營預算編制應遵循一定的原則，概括起來就是:循序漸進原則；可操作原則；效率原則；收支有度；綜合平衡；保證重點，兼顧一般；效益原則；量入為出原則；周期相對平衡原則；促進資產保值增值原則；適度負債原則；積極穩健原則；落實國有資產收益權原則；注重效益原則；近期目標與長期目標相結合原則；遵照國家經濟發展目標、戰略及政府政策法規；分級編制；從實際出發，積極穩健。
3．改進預算編制方法。我國應改變“基數加增長”的方法，采用零基預算法、績效預算法和其他科學方法。同時，通過細化預算編制，引入數理統計方法，把預算偏重于定性分析轉變為定性分析與定量分析并重，不斷提高預算編制的準確度和財政資金的使用效益。
4．改革預算編制機構。預算編制機構即預算編制主體，我國目前預算編制任務的承擔者是財政部門，由于政府預算是一個龐大且復雜的體系，僅靠財政部門一己之力，其行政效率是可想而知的。另外，我國財政部門既管編制又管執行，無形中對財政資金的使用缺乏有效的約束力。因此，有必要增加預算編制機構，并使支出預算編制權從現行財政部門中脫離出來，以提高預算編制的效率及效力。
（作者單位：福建工程學院）
