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自2013年中共第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》起，已經接近10年，針對其中混合所有制改革這一關鍵改革內容，普華永道國企改革服務團隊對204家優秀的混改案例1進行分析，總結出混改企業的改革成效、改革經驗與特點，并對下階段改革深化工作提出了思考與建議。 注：服務團隊將案例相關的改革成效、重點城市混改情況、混改企業地域分布、行業分布、混改方式、混改后持股比例、改革舉措、相關中長期激勵方式、員工持股的比例與方式的情況以圖表的形式在儀表盤作集中展示。 01 改革優秀實踐回顧 東部發達地區是混改前沿陣地，為其他地區提供了學習標桿 標桿案例集中分布于東部經濟發達地區及核心城市，得益于較為活躍的民營經濟與良好的改革土壤，上海、廣州及深圳等地的改革優秀實踐更為豐富（見儀表盤中圖-2）。中西部地區標桿案例數量偏少，需要加快步伐向改革前沿地區學習（見儀表盤中圖-3）。國務院批復的兩批區域性國資國企綜合改革試驗區均有標桿入選，反映出綜改政策對促進改革實踐的積極作用。但是，部分利好政策密集的城市和地區，如海南自貿港建設、成渝地區雙城經濟圈建設、中部地區高質量發展等，入選標桿案例偏少，未來應把握政策優勢以及結合地區特色，發揮混改積極作用。 改革標桿案例覆蓋行業廣泛，為各行各類企業深化改革提供了借鑒 改革標桿案例已覆蓋《國民經濟行業分類》(GB/T4754-2017)20個門類中的13個門類（見儀表盤中圖-4）。除住宿和餐飲業、教育、衛生和社會工作之外，標桿案例已全面覆蓋國務院國資委監管的重點行業領域，為后續各行各類企業混改提供了重要參考。值得關注的是，“專精特新”類細分領域（如新一代信息技術、節能與新能源汽車、電力裝備等行業）出現較多標桿混改案例，充分體現了國有資本通過改革創新發揮對戰略新興產業的引領作用，并為同類企業提供了借鑒學習經驗。 股權開放力度較大，但仍存在持續優化空間 相當一部分標桿企業（案例庫中占28%）通過深化改革已將國有股權降至相對控股地位（持股比例＜50%），為投資者參與企業治理提供了更加有利的條件。同時，更多的標桿企業（案例庫中占72%）在混改后國有股權比例仍保持51%以上，且超過半數案例中國有股權處于絕對控股地位（持股比例≥67%）（圖-6），未來仍存進一步優化股權結構，優化多種經濟主體參與公司治理的路徑。 “引進來”是最受關注的混改路徑，“投出去”反向混改有待豐富標桿實踐 《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）明確混改包括“投出去”與“引進來”兩種形式。優秀實踐案例中，“引進來”更受關注，對于國資“投出去”入股非公經濟進行資本融合的情形目前缺少系統性的總結和標桿案例披露，后續有待進一步強化政策指引，豐富實踐案例。 增資擴股是最主要的“引進來”方式，55%的標桿企業采用了該混改路徑（見儀表盤中圖-5）。增資擴股能夠將投資者資金注入混改企業，為其高質量發展提供資金支持，更容易受到混改企業與國資監管機構的認可。超過27%的標桿企業以合資新設作為混改路徑，主要目的是通過新設主體進入新業態、新業務、新賽道。綜合采用股權轉讓、增資擴股、合資新設等混合方式的企業較少，未來企業可加強混改過程的資本運作，充分平衡國有股東與混改主體之間的資金需求，最大化發揮存量股權與增量股權的價值。 多措并舉是混改的主流方式，標桿企業普遍能夠因企施策而非盲目趨同 為了更好實現改革目標，標桿企業普遍綜合運用多種舉措實施混改。混改同時配套其他改革舉措的企業有179家企業（88%），其中，有137家（77%）企業采用了4種（含）以上的混改舉措。除中長期激勵機制以外，標桿企業選擇的混改舉措集中趨勢并不顯著（見儀表盤中圖-7），這表明本輪混改中，標桿企業沒有千篇一律地復刻個別舉措或機械地跟隨政策文件，能夠基于自身特點與訴求選取“組合拳”實施改革，充分落實了因企施策原則。 中長期激勵在優秀實踐中被廣泛采用，員工持股備受標桿企業青睞 完善公司治理結構、調整業務布局、完善市場化經營機制以及中長期激勵機制改革是標桿企業廣泛采用的舉措，而中長期激勵機制改革應用最多，超過半數的標桿企業（116家）采用了中長期激勵機制（見儀表盤中圖-7）。其中，有62家標桿企業（占116家企業的53%）實施了員工持股（見儀表盤中圖-8）。開展員工持股的企業中，42%的企業開放持股比例集中于5%~20%（見儀表盤中圖-9），60%的企業選擇了以合伙企業形式搭建持股平臺（見儀表盤中圖-10）。未來推進混改的過程中，可在滿足政策要求的前提下，進一步推廣員工持股改革，激發企業活力。 02 思考與建議 回顧過往十年優秀企業實踐，混改工作在政策推動和眾多國企積極探索下取得了顯著成效，但仍有進一步深化、細化和豐富改革實踐的空間，普華永道提出以下思考與建議： 國資及國企集團層面應加強分類部署、“以評促改”，主動牽引改革深化 當前越來越多國企將深化改革作為重要戰略舉措，國企改革作為企業經營發展的必選動作已進入常態化。事前如何指導不同功能定位、不同產業類型、不同發展階段的企業明確要改什么、怎么改；事中如何完善對改革過程和改革后企業的科學監管；事后如何對改革推進速度、改革深度、改革成效進行評價，實現“以評促改”等，還需要給予更加清晰的政策指引和統一的制度化安排，牽引指導企業常態化推進改革。 各地仍應持續深化改革，擴大改革企業覆蓋，鞏固改革成效 實施改革的細分行業范圍以及改革方式的運用在實踐中仍不夠全面，且成功的改革實踐也往往發生在相對容易改革的環節，針對硬骨頭、深水區的改革實踐相對較少，一些亟需改革、需要激發改革動力的地方缺乏改革實踐，如何激發企業向“難改”、“不好改”的領域探索，還應補充政策助推企業開展實踐。 引導社會資本參與改革亟需政策配套 從改革普遍實踐來看，引入社會資本加快多種所有制經濟融合、激發市場微觀主體活力的空間仍相對較大，而過往的政策更側重于引導國資監管機構與國有企業如何做，對于明確各類社會資本如何主動參與混改，如何積極有效參與治理，如何保護合法權益，以及如何退出等問題，還有賴于建立引導社會資本參與國企改革的政策指引，為社會資本參與國企改革創造更加公平透明的條件與環境。 “以混促創”亟待政策引領 提升創新能力是當前國企改革的重點方向和長期主題，目前在標桿改革實踐中缺少系統性梳理和呈現，且國企在創新體系改革方面缺乏相關指引。未來可進一步明確國企創新體系改革的指引，促進國有企業在科技創新、商業模式創新、管理創新等方面建立創新路徑、構建創新體系。 回顧過去十年國企改革優秀案例，普華永道發現混合所有制改革在政策推動和眾多國企積極探索下取得了顯著成效，積累了較多成功經驗，國企改革未來將成為常態化工作，同時在強化對混改工作的分類部署和主動牽引、深化重難點部位改革工作、加強對社會資本參與混改的規范和引導、加強對“以混促創”的引領和推動等方面，仍有進一步深化細化政策工具，豐富改革實踐的空間。 注釋 1. 改革服務團隊重點從國務院國資委改革辦編寫的央企子企業、地方國有企業的案例集，國務院國資委改革辦與國務院國資委新聞中心編寫的“雙百行動”案例集以及國資委2022年公布的“科改示范企業”名單中，選取在推動國企改革方面工作扎實、舉措得力、成效顯著的204家混改企業進行深入分析。研究樣本包含114家央企子企業、90家地方國有企業，各企業在混改方式、股權比例設置、改革舉措與激勵方式使用等方面采用了不同方式。
