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央企金融風險管控升級 2021年以來，中國國內較多知名企業大規模債券違約引發市場劇烈動蕩。根據標準普爾S&P Global數據顯示，2021年，中國企業境內外違約債券累計超過1400億人民幣，其中違約國有企業數量同比上升超過20%，達到歷史高值約530億元人民幣；2018年至2020年三年間，國有企業違約規模增長3.6倍，違約發行人數量增長2.3倍。 2021年8月，國務院國資委召開中央企業經濟運行情況會議。會議提到，“國務院國資委將進一步加強對中央企業金融業務監管，嚴控企業永續債規模，加強融資擔保管理，嚴肅財經紀律，指導企業遵循市場化法治化原則做好金融風險防范化解工作，堅決守住不發生重大風險底線，確保企業穩健運營。” 為了加強中央企業融資擔保管理，進一步防范企業相互融資擔保引發債務風險交叉傳導，推動中央企業提升抗風險能力，2021年10月9日，國資委專門下發《關于加強中央企業融資擔保管理工作的通知》（國資發財評規〔2021〕75號，下稱75號文件）。 融資擔保監管政策概要 01 監管政策重點 02 融資擔保范圍、對象及方式 03 融資擔保對象要求 通知對央企的融資擔保對象進行嚴格限制，主要體現在一個“嚴禁”、一個“原則”和三個“不得”要求上。 一個“嚴禁”：即嚴禁對集團外無股權關系的企業提供任何形式的擔保； 一個“原則”：即原則上只能對具備持續經營能力和償債能力的子企業或參股企業提供融資擔保； 三個“不得”：即不得對不具備持續經營能力的子企業或參股企業提供擔保；不得對金融子企業提供擔保；集團內無直接股權關系的子公司之間不得互保。 04 強化董事會審批作用 通知強調集團董事會對融資擔保管控的把關作用。五類需報“集團董事會”審批的規定分別是： 制定和修訂融資擔保管理制度； 融資擔保預算管理（集團董事會的授權決策主體同樣具有審批權）； 因客觀情況需對金融子企業等三種情況提供擔保且風險可控； 對子企業超股比擔保； 對所控股上市公司等提供超股比擔保且無法取得反擔保的。 05 融資擔保規模管理 06 整改時間表 融資擔保監管三年對比解讀 隨著黨中央、國務院對于防范化解重大風險和推動高質量發展的新決策部署，2019年國資委發布《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》（國資發監督規〔2019〕101號，簡稱101號文），要求國有企業加強內部控制管理。2021年發布《關于加強中央企業資金內部控制管理有關事項的通知》（國資發監督〔2021〕19號，后文簡稱19號文），進一步細化對央企及國有企業資金的內控管理。此次發布的《關于加強中央企業融資擔保管理工作的通知》則聚焦央企融資擔保領域，從定性和定量兩方面作出嚴格要求。 縱觀這三份政策通知可以看出，建立健全資金管理相關內控體系建設、強化預算管理、搭建風險預警及信息化體系等規定一脈相承，是國資委關注的重點，也是中央企業落實政策要求的難點。對此，安永提出如下建議： 01 內控機制 安永建議 擔保業務作為一項高風險的金融業務，從防范擔保風險的角度，國有企業應該加強內部控制體系建設，構建“法律、合規、內控、風險”一體化協同機制。 1. 將融資擔保納入資金內部控制體系，落實內控部門監督責任，建立融資擔保業務臺賬，實行定期盤點，內控評價與缺陷整改跟蹤等。 2. 協調財務部門、法律部門、審計部門在融資擔保內控監管方面的職責分工：例如，財務部關注被擔保人資信狀況變化、融資款項使用、用款項目進展等；針對已有風險預警的擔保業務，法律部提前介入，通過資產保全、訴訟仲裁等措施減小損失；審計部對融資擔保管理內部控制的有效性、融資擔保風險管控效果進行獨立監督。 02 預算管理 安永建議 預算通過規劃、控制和引導活動，實現企業管理目標，同時提供業績考核依據。基于融資擔保預算全流程管理角度。 1. 將年度融資擔保計劃納入預算管理體系，建立管理臺賬，關鍵要素包括：擔保人、擔保金額、擔保余額、被擔保人及其經營狀況、擔保方式、擔保費率等；同時，提前安排資金頭寸，編制資金預算時考慮擔保賠償金對資金的影響。 2. 通過人工或系統控制加強對預算年度內超預算融資擔保申請的審批。開展年度預算執行分析，總結預算與實際執行的差異供下一年度預算編制時考慮。 03 預警體系 安永建議 國資委多次發文強調央企內控體系的“技防技控”轉型升級及風險管控監測與預警等功能的實現，安永建議： 1. 從集團風險庫出發，基于國資委報送指標清單，考慮集團及下屬子企業、參股企業的風險偏好和風險事件，梳理和設計融資擔保關鍵風險指標庫。 2. 加大數字化轉型，強化信息化應用建設，與預算管理系統、投融資管理系統對接，實現風險自動預警；與國資國企在線監管系統融合，滿足國資委報送要求。 隨著國資委持續深化落實黨中央、國務院關于推進國有企業高質量發展的部署，預計未來各地方會陸續提出國企債務和融資等問題的地方性政策和要求。融資擔保監管文件的出臺，延續了國資委規范國有企業金融業務管理的決心，力圖糾正國有企業向金融、房地產等投機性行業擴張的趨勢，引導國有企業金融業務更好地服務主業，在加強產融隔離、聚焦主業方面具有重要意義。
